PPP项目中政府风险识别及其防范

李占卿 吴泽航 李子举

【摘 要】采用PPP模式建设我国公共事业对缓解资金短缺和建设效率不理想的问题，具有推动作用，政府与社会资本方携手分担风险，共享利益。政府部门在提供公共产品和服务的进程中也面临着风险管理的问题。文章以政府的视角出发，系统介绍了PPP风险识别的方法，并从PPP项目实施的可行性、财政、运营等角度对自身可能存在的风险进行识别，提出切实可行的防范建议。

【关键词】PPP模式；风险识别；防范措施

一、前言

PPP（Public-Private-Partnership）又称PPP模式，即政府和社会资本建立合作伙伴关系，共同参与公共基础设施建设，向社会公众提供产品和服务的一种项目运作模式。自国务院发布“43号文”以来，国家鼓励把这种模式作为深化投融资体制改革的重要部分，通过扩大社会有效投资来提升公共服务供给能力和水平。但PPP项目投资规模大且持续时间长，因此，对政府来说面临着较为复杂的不确定性，识别出PPP项目存在的潜在风险是政府风险管理工作的重要部分。

二、PPP项目风险识别概述

受外部环境的变化和影响，PPP项目的实际运作与预期目标往往会有不同方向及程度的偏离，进而引发风险，风险识别是风险管理工作的第一步。PPP项目风险识别是指对项目中客观存在的、尚未发生的以及潜在的风险，通过前期调查研究并运用识别方法对其进行连续、系统的认识和归类，并对风险事件产生的原因进行分析，为后续的风险分配和控制打下夯实基础的过程。常见的PPP项目风险识别方法有核对表法、专家调查法、故障树法和风险分解结构法。

在项目实践过程中，仅采取一种方法具有较大的不确定性，要将项目本身特质与行业属性、历史项目的风险、以及各种识别方法优劣性相比较，选择恰当的方法，结合实际情况，识别项目的潜在风险。例如在深圳市龙田和沙田污水处理厂PPP项目，采用核对表法，对项目常见风险进行整理划分，进而利用专家调查法，进行资料分析和现场勘探，识别出项目的特殊风险。

三、PPP项目中政府风险识别

PPP项目投资规模大且持续时间长，前期周密的工作准备尤为重要，政府应主动识别风险、制定应对风险的措施，防止未知风险的发生，阻碍PPP项目的顺利进行。

1.项目可行性风险识别

在项目识别阶段，与传统的政府投资运营模式相比，PPP项目应能够达到物有所值（VFM），按照《PPP物有所值评价指引》规定，PPP项目的VFM分析应统筹“定性”和“定量”两种方法，确定项目能否采用PPP模式。因此，政府方推行PPP项目，首先需要引起关注的是项目的可行性风险。定性评价多由第三方中介机构组织展开，通过对项目特征进行分析，判断相对于传统政府采购模式，采用PPP模式是否具备更大优势。采用百分制评分法，由不少于7名的专家组成专家组，结合指标权重，针对项目进行讨论，打分，最后汇总并加权计算总分，计算公式为：加权分=[（总分-最高分-最低分）/（专家数-2）]×指标权重。部分“物有所值”评价体系指标如“全生命周期整合程度”权重为15%，“风险识别与分配”权重为15%，“融资可行性”权重为10%，“项目规模”权重为5%。定量评价是通过将项目全生命周期内政府支出成本现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）对比，确定双方合作能否有效减少项目全生命周期的成本（LCC）。PSC=初始PSC+竞争性中立调整+可转移风险+保留风险；LCC=PPP合同价+转移风险费用；VFM=PSC-LCC，当VFM值为正时，项目通过物有所值评价，反之，未通过。

PPP项目得以立项，是经过充分论证的结果，但从评价方法本身来看，定性评价在指标的选择上具有一定的随意性和主观性，不同项目的规模、风险分担等方面存在较大差异，统一的指标设定，对项目的評价不够客观，例如，对于基础设施类项目建设周期长，不确定因素多，全生命周期的估算缺乏准确性。不同专家对于指标的识读具有一定的随意性。另外，第三方评价机构对项目进行论证时，往往出现经济分析不到位，测算不严谨，权责不明确的问题，对于项目实施方案不立足于实际而是生搬硬套，向政府方解释项目的可行性及参考基准不够清晰，忽略了对社会资本方的市场测试，直接将其推进市场，进行资格预审，这些不当行为都会引发项目可行性风险。

2.政府财政风险识别

PPP项目前期，政府需要综合社会经济发展状况、财务水平和风险管理能力对其进行财政承受能力评价，这是PPP项目实施的前提条件，“21号文”要求，每年度PPP项目占公共预算支出比例在10%以内。通过构建财务模型。测算项目核心财务指标，资本金净利润率（ROE）是否符合基准净利润率（一般为10%～15%）以及财务内部收益率（IRR）是否符合基准收益率（一般为6%～12%），且当财务净现值（NPV）>0时，偿债能力测算符合要求，方案具有可实施性。

例如某收费高速公路PPP项目的投资额为75亿元，项目公司主要通过收取车辆通行费来获得投资回报，经过分析，政府每年支付7.5亿元，预期收入为3亿元，每年形成了4.5亿的资金缺口，基于以上数据进行财政承受能力测算，财政承受能力占比结果为9%，但综合当地其它高速公路情况，运营最好的收费公路的车流量都比此项目预计的车流量低，且该公路项目存在分流现象，则这一线路的预计车流量偏高，且高速公路的建设成本和运营成本较高，收益方式单一，财政占比极可能突破10%的红线，此项目具有较大的财政风险。在项目推进过程中，若没有重点把控这类风险，项目资金难以回笼，政府将出现“资不抵债”的严重后果。一般情况下，PPP项目筹资结构并不合理，负载比率较高，融资渠道单一，还款期长，很容易导致无法按时还款的现象发生，并且金融市场受外部环境的影响，政府还要承担利率上涨、通货膨胀、汇率波动这些不可抗力风险。

3.项目运营风险识别

政府对于社会资本方的选择，倾向于具有较强的建设能力、投融资管理能力以及优秀的运营能力的企业，政府在PPP项目运作期间可以重点关注社会资本方的运营风险。项目实施过程中，由于运营不善，出现收不回成本或双方协调不力等问题，导致项目失败，政府收回的案例不在少数。例如由北京市政府和四家投资方合作的国家体育场这一项目，以中信投资为代表的社会资本方没有认识到大型体育场的建设和运营所存在的潜在风险和制约条件，缺乏运营管理体育场的相关经验，向法国Stade？de？France公司支付高昂咨询费，运营成本增加，票价大涨，客户流失，30年的特许经营无法获得预期收益，最后双方不欢而散，项目以遗憾收场。在实践中，也可能出现社会资本方中标后迟迟不开工，投入人员经验不足，不能严格按照合约标准保障项目实施的现象，或者趁机向政府方提出不合理的优惠政策、优惠条件等过分要求，这些都是政府方需要考虑的问题。

4.项目移交风险识别

PPP项目在合作期终止后进入移交阶段，项目公司按照约定合同将设备、土地使用权、各信息系统等无偿交付予政府部门，经过项目设施性能测试，判断设备的折旧程度和维护水平与合同的匹配程度。而在实践中，可能出现基础设施的移交价值与预期相差甚远，毁损程度较高，移交资产欠达标，设备的频繁维修和维护会对今后日常运作造成不利影响。例如在路面建设PPP项目移交时，要求路面使用性能指数PQI达到90%以上，车道裂缝不得超过2毫米宽，塌陷不得超过3厘米深，桥梁及其上游水道100米无障碍物，金属结构未腐蚀等指标条件，而现实往往相差甚远。另外，政府作为风险承担的主体部门，很多PPP项目针对这些问题都没有很清晰的约定，相对比较粗泛。在移交性能测试阶段，项目移交工作组委托的资产评估机构如果没有按照合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，或将绩效考核指标总评分虚增至90分及以上，从而损害结果的公正性和客观性，进而损害政府利益。

四、PPP项目中政府风险防范措施

1.制定PPP基本法

PPP项目的实施和推广与现阶段不明晰、不健全的法律法规之间存在矛盾，从目前的发展情况来看，只有事后立法，缺乏事前立法，阻碍了双方与金融机构长期、稳定的合作。只有健全法制，才能使PPP模式持续发展。首先，在采购法、招标法等现存法律的基础上进行创新和梳理，制定PPP基本法。另外，从不同行业领域着手，根据交通、医疗、教育等不同行业所具有的鲜明特点，制定行业内准则，比如在交通轨道建设的PPP项目运营中，对政府的财务补贴应交付于社会资本方还是项目公司这一问题应在准则内有明确体现。其次，PPP法律法规的制定和完善对复杂的合同体系趋于精细化、标准化发展有所帮助，比如在权责关系的约定中，要对关乎特许经营内容的合同性质加以区分，严格区分行政合同和民事合同。在实践中，双方代表可组建一支专业的PPP仲裁委员会，聘请法律顾问以专业理论和综合实践两个方面参与 PPP项目，保障PPP项目从甄选到落地全程，接受法律监督和保护。

2.选择综合实力强的合作方

根据社会资本方潜在的运营风险，政府部门要在保证自身诚信和公信力的基础上，采用公开招标的方式，让社会资本公平公正地参与竞争，对合作企业做好严格的预审工作，从实际出发，而非流于形式，通过要求企业提交与项目投资条件相关的证明文件，保证社会资本的投融资能力，如企业的资产负债率、净资产、企业授信额度等财务数据，和专业的资质能力证明，保障社会资本方对此PPP项目具备较强的建设能力、运营维护能力和专业经验，从而选拔符合条件的最优秀的社会资本方参与者。另外，政府对咨询顾问的选择，要对其商务方案研究、合同管理、风险分担等专业能力进行考量，从PPP项目本身着手，选择综合实力较强的咨询团队并加强对社会资本方运营管理的督查。

3.成立联合专管部门

英国作为最早采用PPP模式开展基礎设施建设的国家之一，自上而下设立了基础设施建设局、公私营机构合作署等多层级管理机构，统一负责PPP管理工作，而我国PPP项目政策制定与监管主要由国家财政部和发改委负责，没有设置专业的多层级监督管理机构体系。并且，我国的管理重心倾向于PPP项目的前期审查，对运行和实施绩效的监督审核明显不足。因而，政府应针对PPP项目存在的多重风险，设立专门针对PPP项目的风险管理机构，联合融资管理部门，负责项目的规划和投资审批，财政部门负责项目运营期间的资金使用，管理部门负责PPP项目的监督和管理，集合各个部门的专业人才服务于PPP项目，依据不同的PPP项目共同制定明晰的风险管理计划，包括项目的风险管理目标、目标等内容，建立系统化、责任化的风险管理机制，降低政府风险发生的可能性。

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[7]周林军，童小平，钟韵.PPP项目难点及风险控制研究——实务案例解析暨重庆的探索[M].西南师范大学出版社，2016.144—145.

作者简介：

李占卿（1966—），女，汉族，河北定州市人，河北师范大学副教授，研究方向：会计业务处理规范及财务管理。

吴泽航（1994—），女，汉族，河北石家庄人，就读于河北师范大学，研究方向：审计与管理咨询。

李子举（1994—），男，汉族，河北邢台人，就读于河北师范大学，研究方向：审计与管理咨询。