PPP模式中社会资本方的会计核算探究

焦英伟

【摘要】自1995年实施第一个由国家计委正式批准的BOT试点项目到十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的改革方向，虽几经反复，但PPP模式在我国得到了长足发展。但目前财政部并未就PPP业务的会计处理制定统一的会计处理规定，鉴于实务需要，笔者结合多年的企业财务管理实战经验，重点论述社会资本方在PPP业务中如何进行账务处理，其中在论述过程中，笔者有侧重地结合了近年来新修订或印发的收入、金融工具、政府补助等准则内容，供广大财务工作者在实务中参考。

【关键词】PPP模式 ；类PPP模式；社会资本方；

会计核算

【中图分类号】F283；F285

当前，在地方政府资金压力相对较大、公共服务效率亟待提高的时代背景下，PPP业务模式已成为政府推出大型基础设施建设项目的主流模式。本文主要站在社会资本方的视角，对PPP等模式的会计核算进行探讨、论述和交流。

一、PPP模式及“类PPP模式”界定

（一）PPP业务模式。PPP（Public——Private Partnership）即政府与社会资本合作模式，是指在基础设施及公共服务领域，政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系，旨在利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率。PPP的概念有广义和狭义之分。广义PPP泛指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，可分为外包（Outsourcing）、特许经营（Concession）、私有化（Divestiture）三大类。而狭义PPP是指一系列项目运作模式的总称，包括BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、TOT（移交-运营-移交）等多种业务模式，且更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的物有所值评价理念。根据2014年11月財政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号），我国PPP项目的主要运作方式包括委托运营（O&M;）、管理合同（MC）、BOT、BOO、TOT、ROT等。

深入分析PPP模式的本质，可以看出，PPP模式实质上是基于合同伙伴关系而建立的风险共担和收益共享机制，其本质是政府购买服务，而社会资本修建基础设施仅作为手段，其提供服务才是最终目的。因此，对于社会资本而言，PPP模式主要强调在项目运营环节提供产品与服务，这是区别于传统方式的根本所在。例如，社会资本只建造资产未提供服务如BT，不是PPP；而只提供服务未建造资产如委托运营、管理合同，属于PPP。

（二）类PPP业务模式。判断某一项业务是否属于PPP模式，需要站在自身视角及项目整体视角综合判断。很多情况下项目整体属于PPP模式，但站在社会资本角度而言并不属于PPP模式。如我国当前PPP市场，尤其是基础设施建设领域中的部分PPP业务，根据招标文件及合作协议等资料，建筑企业作为社会资本方，需以参股PPP项目公司（一般未达到控制）为前提，进而承揽PPP施工任务、获取施工利润。这种情况下，投资协议与施工合同虽分别签订，但建筑企业为了获取施工产值及施工利润为目的，必须以参股PPP项目公司为附加条件。这种情况下，站在项目整体来看，项目因引入了运营方（其他股东中可能存在专门负责运营的股东，或建筑企业施工完毕后可撤资、进而再引入专业的运营股东）而属于政府购买服务，属于PPP；但对于建筑企业而言，该项目是投资与施工的业务组合，其本身不实质参与项目后期运营，对建筑企业来讲不属于PPP业务。站在作为社会资本的建筑企业视角来看，本文将此类项目简称为“类PPP业务模式”。鉴于当前国内主要建筑企业在PPP项目中普遍存在的“重施工建设、轻运营管理”现状，类PPP业务订单大量存在，探究其会计核算非常有必要。

二、PPP模式下社会资本方的会计核算

（一）PPP中BOT运作模式的会计核算

PPP项目可以采用多种运作方式，因而会涉及不同的业务流程阶段。下面以最为典型和完整的BOT模式进行说明，其他PPP模式后文一并简要说明。目前，我国尚未制定PPP项目相关的统一会计处理规范，仅有财政部《企业会计准则解释第2号》中对BOT业务的会计处理进行了简要说明。根据会计准则，并结合建筑企业的项目实际运作情况，将BOT业务的会计处理梳理如下：

1.建设期会计处理

一般情况下，受资质、业主要求等因素影响，项目公司不自行提供建造服务，而是发包给具有资质的工程施工主体。这种情况下，根据《企业会计准则解释第2号》相关规定，项目公司不确认收入，应当按照建造过程中支付的工程价款等考虑合同规定，分别确认为金融资产或无形资产。另一方面，根据《企业会计准则第14号——收入》第九条的规定：“合同开始日，企业应当对合同进行评估，识别该合同所包含的各单项履约义务，并确定各单项履约义务是在某一时段内履行，还是在某一时点履行，然后，在履行了各单项履约义务时分别确认收入”，工程施工主体应在提供建造服务的时段内，按照履约进度确认收入。因工程施工主体单位的业务为一般建造服务业务，本文重点阐述作为投资方的项目公司如何进行会计处理。

如前所述，项目公司因不自行提供建造服务而不确认收入，仅在建设期间确认相关资产。而项目公司所确认资产的性质取决于需求风险（即使用者对基础设施的使用程度高于或低于预期程度的风险）在授予方和经营方之间的分配和承担。基于需求风险的分配方式不同，将项目公司对于基础设施所拥有的权利划分为三种确认模式：金融资产模式、无形资产模式和混合模式。资产属性的界定，决定着后续支出如何计量以及收入与成本费用如何配比等问题。具体划分如下：

（1）金融资产模式——无条件收取可确定金额现金或其他金融资产的权利：项目公司应在提供建造服务一方确认收入的同时确认金融资产，采取实际利率法以摊余成本计量，且实际利率在金融资产存续期间内（含建设期和运营期）一般保持不变。

（2）无形资产模式——取得在未来特定期间特许经营该已建成的基础设施（但收费金额不确定）的权利：项目公司应在提供建造服务一方确认收入的同时确认无形资产。

（3）混合模式——两者兼而有之。合同规定在有关基础设施建成后，项目公司同时拥有上述（1）和（2）权利的（如项目公司向使用者收费，但政府提供保底对价的安排），项目公司须将建造期间的合同资产分为两个部分进行确认：将已获最低限额担保部分的对价确认为金融资产，并将剩余部分确认为无形资产。该无形资产代表项目公司从使用者处赚取超出最低限额部分的权利。

此外，项目公司在建设期往往通过银行借款的方式来筹集建设资金，项目公司因债务融资而产生的借款费用，应根据《企业会计准则第17号—借款费用》规定，在运营期内分情况进行账务处理：①无形资产模式下的借款费用，在满足资本化条件时进行资本化，作为无形资产的组成部分；②金融资产模式下的借款费用，因金融资产不属于符合资本化条件的资产，不能资本化处理，应在发生时确认为当期损益；③混合模式下的借款费用，无形资产份额部分在满足资本化条件时资本化处理，金融资产份额部分在发生时确认为当期损益。具体比例可参照所确认的金融资产和无形资产的相对公允价值确定，或者其他合理的方式进行分配。项目进入运营期后，根据准则规定，借款费用均不得再进行资本化处理，发生时一律计入当期损益。

2.运营期会计处理

根据《企业会计准则第14号—收入》规定，需要首先明确建筑企业与政府委托的合同主体签订的BOT合同中，包含投资协议与特许权协议，建设期义务与运营期义务本身在合同中有明确区分，且建设期与运营期时间阶段不重合，属于两项履约义务。

（1）运营收入的确认。基础设施建成后，项目公司应当按照《企业会计准则第14号——收入》确认与后续经营服务相关的收入。運营期间项目公司提供特许经营服务，客户在提供服务时点接受服务（如高速公路运营中，行驶车辆通过收费路段即接受服务并交费），根据收入准则，应判断为属于某一时点履行履约义务，在客户接受该服务（或取得相关商品控制权）时点确认收入。

（2）无形资产模式下的资产后续计量。项目公司在项目建设及完工验收阶段已经确认的无形资产，应作为一项有限使用寿命的无形资产（特许经营权），自项目运营开始，按照《企业会计准则第6号——无形资产》进行后续计量，即在使用寿命内按该无形资产有关的经济利益的预期实现方式系统合理摊销。摊销年限和摊销方法一经确认不得随意变更。无形资产的摊销金额一般应当计入当期损益，其他会计准则另有规定的除外。

（3）金融资产模式下的资产后续计量。项目公司在项目建设及完工验收阶段已经确认的金融资产，将在运营期间逐步收回。因运营期与实际提供建设施工期间不匹配，需要考虑融资成分的影响（采取实际利率法以摊余成本计量）。此外，运营期间收取的款项不仅包含已经确认的项目建造服务对价，还包含项目运营期间的运营产品或服务的对价。项目公司应根据合同中规定的政府需每年支付的运营服务保底量的公允价值确认为当期运营收入，剩余部分属于建设期部分服务应收对价的部分对应冲减建设期确认的金融资产。

（4）混合模式下的资产后续计量。项目公司在项目建设及完工验收阶段分别确认了对应的金融资产和无形资产（特许经营权）。其中，金融资产部分采取实际利率法以摊余成本计量；无形资产（特许经营权）部分在使用寿命内（运营期间）系统合理摊销。

（5）项目维护整修及移交前恢复状态：运营期间，为实现项目正常运转，或移交前将其恢复到规定水平的服务能力，项目公司需承担的日常维修和维护以及大修等义务。应根据该义务的性质、条款和情况，判断政府是否会偿付项目设施维护所需的支出：①如政府会偿付该部分维修支出，该义务通常被视为待执行性质的、会在未来产生收入的活动，应当在发生费用支出时确认收入和成本。②如政府无需对该维修支出另行进行偿付，应当根据《企业会计准则第13号——或有事项》的相关规定，在资产负债表日，按项目公司在项目设施上承担的不可避免的义务，即对履行维修义务的支出的最佳估计，确认相应准备的金额，同时考虑时间价值的影响。此类支出通常是合同要求的重大整修、定期翻新、需恢复至期末移交约定状态或弃置义务的现时义务。③运营阶段为维持整体基础设施的基本服务水平而发生的其他维护支出，如常规维修和维护成本，一般应在发生时确认并计入当期损益。

（6）项目更新升级。对于项目合同约定分阶段实现设计产出能力的更新升级活动，如要求项目公司在运营阶段改造或升级现有的项目设施（延长其寿命或提高其性能等）或建造新的项目设施（在现有公路上增加新的车道），属于会产生额外收入的活动，项目公司应在确认建造收入的同时根据对价性质确认新的无形资产或金融资产，而不是对更新升级义务确认预计负债。其中，原无形资产部分在更新升级及以后期间照常摊销，新增的无形资产部分在更新升级后的剩余运营期内系统合理摊销。

（7）项目公司已确认资产的减值及减值转回。项目公司应在项目建设期间和运营期间根据《企业会计准则第8号——资产减值》以及《企业会计准则第22号——金融工具确认和计量》，关注已确认的无形资产的减值迹象或金融资产的预计信用损失情况，并进行减值测试。在确认发生减值时，确认资产减值损失，计入当期损益。项目公司已确认的减值，对于无形资产，资产减值损失一经确认，在以后会计期间不得转回。对于按照金融资产模式核算的，根据《企业会计准则第22号——金融工具的确认和计量》中的规定：企业在前一会计期间已经按照相当于金融工具整个存续期内预期信用损失的金额计量了损失准备，但在当期资产负债表日，该金融工具已不再属于自初始确认后信用风险显著增加的情形的，企业应当在当期资产负债表日按照相当于未来12个月内预期信用损失的金额计量该金融工具的损失准备，由此形成的损失准备的转回金额应当作为减值利得计入当期损益。

（8）BOT业务中的政府补助。考虑到PPP项目的公共服务性质，政府通常会在项目初始、项目投资建设期内或商业运营期内，为项目公司提供各种一次性补助或多次重复性补助，补贴通常包括无偿划拨、运营补贴、财政贴息、税收返还和低价租赁或无偿使用等。项目公司应按照实质重于形式的原则，区分是否属于政府补助，其中属于政府补助的按照《企业会计准则第16号-政府补助》进行账务处理。

3.移交阶段会计处理

移交过程中，应根据公司清算要求，清理项目公司债权债务，资产清理净收入或净损失（如果有）计入当期损益。其中，特许经营权期满后，项目公司账面上的无形资产已分期摊销完毕，金融资产已全部收回。移交过程中发生的各项费用，应当直接费用化处理。

（二）其他PPP运作模式的会计处理

PPP项目可以采用多种运作方式，因而会涉及不同的PPP业务流程阶段。前面主要是对BOT项目会计核算做了说明，对其他PPP项目也有一定的借鉴参考作用。以下仅就PPP项目的典型运作方式中，不同于前述的业务流程部分进行简要补充。由于实务中，PPP项目运作方式的具体安排可能更为复杂，社会资本须基于实质重于形式的原则，结合企业会计准则的相关内容具体分析，而不应机械套用。企业应当分析不同PPP项目合同下的具体权利和义务关系，在相关法律法规框架下判断其业务实质及如何进行相关会计核算；而不是仅仅以法律上的所有权是否转移等条款的形式，作为其进行会计核算的依据。对于法律形式上相同的项目运作方式，可能由于其项目合同条款约定的权利义务性质存在经济实质上的区别，进而导致适用不同的会计核算方式。同理，不同的项目运作方式也可能由于其项目合同条款约定的权利义务性质在经济实质上相同，而应采用相同的会计核算方式。

1.BOO业务。要综合判断社会资本或项目公司是否对所“拥有”的设施具有控制权。传统上的BOO模式是企业或项目公司拥有法律上的项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交（但也可能存在不具有控制权的情况）。对于具有控制权的，应按《企业会计准则第4号—固定资产》进行会计核算；对于不具控制权的（如合同约定基础设施须在其全部寿命周期内接受政府监管用于公共服务且不得转让），参见前文BOT会计处理。

2.TOT业务。对于项目资产初始移交的会计处理，要综合判断项目公司对基础设施所具有的权利性质：（1）项目公司对该基础设施不具有控制权利的，参照前文规定确认为无形资产和金融资产；（2）项目公司对该基础设施具有部分或全部控制权利的（如社会资本对高速公路附属设施提供的服务具有自由定价权），应根据合同规定的具体权利义务关系、以及项目公司对项目资产的风险报酬转移时点的判断，应参照《企业会计准则第4号——固定资产》或其他相关准则进行会计处理。

3.ROT业务。相关的会计处理参照前文BOT和TOT相关内容。

4.O&M;业务和MC业务。提供运营维护/管理服务的一方从政府取得的委托运营费/管理费，按照《企业会计准则第14号——收入》识别合同履约义务，判断为属于在某一时点履行的履约义务，在履行了履约义务时确认收入。

三、“类PPP模式”下社会资本方的会计核算

1.模式定义。前文已述，“类PPP模式”是指项目整体来看属于PPP，但对于社会资本方的建筑企业来讲，仅以赚取施工利润为主要目的，项目进入运营期后公司并不能或很难获得运营收入的项目。这类项目往往是以公司参股项目公司为前提，参股目的是为了获取施工任务，参股投资本金在进入运营期后享有分红收益或按合同约定退回。因该类项目的承揽目的是为了赚取施工利润，并不强调项目运营环节提供产品与服务，不符合PPP“利益共享、风险共担、全程合作”的本质特征，故这类项目严格意义上讲并不是真正意义的PPP项目，在此简称类PPP项目。类PPP项目在投资决策时往往将股权投资与工程承包两项业务统筹考虑。

实务中，参股项目公司阶段一般以地方政府平台公司为基础开展增资扩股，建筑企业作为项目参与方对项目公司增资入股，但不具有控制权。根据增资协议，一方面投资本金有享有运营期收益的权利，或按可确定收益率计算收取投资回报。项目建设阶段由该单位进行施工建设或总承包，获取施工利润。进入运营期后，公司以参股份额享有运营收益的权利，或择机退股。

2.相关会计核算。根据《企业会计准则14号——收入》第七条规定：企业与同一客户（或该客户的关联方）同时订立或在相近时間内先后订立的两份或多份合同，在满足下列条件之一时，应当合并为一份合同进行会计处理：（1）该两份或多份合同基于同一商业目的而订立并构成一揽子交易；（2）该两份或多份合同中的一份合同的对价金额取决于其他合同的定价或履行情况；（3）该两份或多份合同中所承诺的商品（或每份合同中所承诺的部分商品）构成本准则第九条规定的单项履约义务。类PPP项目中，公司与业主分别签订投资协议与施工协议，但从招标文件或其他证明资料来看，如果能证明投资与施工是一揽子交易，应将投资活动与施工活动作为一项整体交易进行考虑，应将其合并为一份合同进行会计处理。

笔者认为，实务中，此模式下的投资活动和施工活动往往属于一揽子交易，在确定可以收回的施工合同交易价格时，建议综合、谨慎考虑对项目公司投资本金和建设施工服务的交易价格的可回收性。如投资本金无明确回收期限或无固定收益的，建议在建设期确定施工交易价格时对投资本金部分进行拨备，少确认或不确认施工利润，以防建设期确认利润的同时，账面上的投资本金回收无望或无收益率，最终沦落为低效无效资产，企业的资产质量逐步下滑，存在较大的减值风险。

四、结论

目前，财政部并未就PPP业务的会计处理制定统一的会计处理规定，仅在相关准则解释中进行了BOT业务的会计处理说明。笔者认为，在财政部未出台明确会计处理规定之前，PPP业务的会计核算均属于业界探讨，虽存在一定合理性，但在政策层面始终缺乏一定的高度和权威性。本文抛砖引玉，期望有更高水平理论和实践经验的工作者提出批评指正。

主要参考文献：

[1]财政部政府和社会资本合作中心编著.政府和社会资本合作项目会计核算案例 中国商务出版社.2014.12.

[2]盛和太，王守清.特许经营项目融资（PPP/BOT）：资本结构选择 清华大学出版社.2015.

[3]马威.我国基础设施采用PPP模式的研究与分析.财政部财政科学研究所.2014.5.

[4]张维宾：《BOT 方式建设项目运营后的会计问题探讨》，载于《会计研究》.2004年第10期.