湖南永州市动物卫生监督工作调查

郝知友，周争先，吴昌奇，罗军，邹玖零，屈蓓蓓，曾睿亮，尹秋元，李英明，禹小芳

（1.湖南省永州市畜牧水产局，永州 425000；2.湖南省东安县畜牧水产局，永州 425600；3.湖南省祁阳县畜牧水产局，永州 426100）

0 引言

动物卫生监督是国家动物卫生监督和管理部门依照《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）等相关法律章程，对动物防疫及动物产品安全实施监督检查和管理的活动，是一种政府管理的行政行为。执法内容主要包括对动物防疫工作实施监督检查，对动物及动物产品进行检疫检测，对兽药、饲料和饲料添加剂以及动物产品安全实施监督管理，对动物产品实施卫生监督以及对动物检疫证章、标识、标志的管理等。随着公众对畜禽产品质量安全的要求日益提高，动物卫生监督执法任务日渐繁重，同时动物卫生监督执法人员数量、文化素质及配备的硬件设施与繁重的动物卫生监督任务不相匹配的矛盾也日益突出。该文通过对湖南永州市动物卫生监督执法人员及硬件配备进行探讨，为进一步提高动物卫生监督执法水平提供参考。

1 基本情况

湖南省永州市下辖9县4区，人口645.09万，占地2.24万km2。永州是湖南省的养殖大市，打造了“舜皇山土猪”、“东安鸡”等本地品牌。2017年，永州生猪、肉牛、肉羊、家禽、水产出栏（出笼、起水）分别为981.59万头、50.74万头、80.37万只、9 482.68万羽、22.30万吨。自身畜禽养殖业发达、交通便利及沿海发达地区经济的内地延伸，使永州成立了许多大型畜禽产品批发交易市场，仅道县禽产品交易市场就辐射到广东、广西、江西、湖北、贵州、河南等省份。动物养殖及交易量大造成动物卫生监督执法案件多发，但当前执法人员数量少、素质参差不齐、硬件设施缺乏，往往造成动物卫生监督被动执法的现象。

2 问题现状

2.1 站所情况

永州市设立市级动物卫生监督机构1个和县级动物卫生监督机构13个，检疫申报点143个。2002年前，永州市动物卫生监督机构名称为动物防治检疫站，为市畜牧水产局内设机构。2002年，更名为永州市动物防疫监督站，为正科级事业单位。2012年，永州市动物防疫监督站更名为永州市动物卫生监督所，加挂永州市动物疫病预防控制中心牌子，其财务、人事、档案、政工等由局机关统一管理，工作由局里统一安排调配。大部分县级动物卫生监督机构设置参照市级，只有4个县区把动物卫生监督机构与动物疫病预防控制中心的人员设置进行分离，财务、人事没有独立，难以保障动物卫生监督执法依法正常开展。

2.2 人员数量情况

2009—2011年永州市县级动物卫生监督机构人员总数变化平缓。2011—2012年，撤销乡镇畜牧站等站所，成立乡镇农业综合推广服务中心，当时符合条件在职在编的乡镇畜牧兽医人员成为中心工作人员，属乡镇事业编制人员。为加强动物卫生监督执法，县区增加了派出站的人数分布。2012年，为打击销售“病死猪”，县区进一步增加了派出站的人数。2013—2017年动物卫生监督执法人员变化幅度较小，保持在5%以内。县区人数分布失衡、混岗及其他部门的抽调借用，造成动物卫生监督执法人数不够（见表1）。自2008 年来，《动物防疫法》的施行，使动物卫生监督执法工作逐步步入了法制化、规范化轨道，动物卫生监督工作取得了长足的发展（表1）。

表1 动物卫生监督机构县级及其派出站人数

2.3 人员学历与年龄情况

新中国成立后，为恢复生产大力发展畜牧业，对兽医的需求量增多，基层兽医的准入门槛非常低，对学历和专业基本无要求。随着动物卫生监督的规范化，部分基层兽医便吸收到政府管理之内，从事基层的动物卫生监督工作。因此，动物卫生监督县级机构工作人员的学历普遍较低，2009年动物检疫员本科及以上仅占2.76%；2017年本科及以上占7.80%。2009年动物卫生监督员中本科及以上占27.38%；2017年上升至31.43%。动物卫生监督工作人员结构趋向老龄化，2017年永州市动物卫生监督员、动物检疫员30岁以下人员占比分别为2.80%及4.32%，缺乏后备军力量（详见图1-4）。

图1 2009—2017年永州市动物卫生监督员学历情况

图2 2009—2016年动物卫生监督检疫员学历情况

图3 2009—2017年永州市动物卫生监督员年龄分布

图4 2009—2016年动物卫生监督检疫员年龄分布

2.4 人员经费

市级动物卫生监督机构人员经费全额列入市级财政预算，工资和生活津贴参照公务员管理执行，养老、医疗保险、住房公积金单位负担的部分财政都给予预算解决。2015年，8个县区动物卫生监督执法人员经费全额列入财政预算。5个县区实施“综合预算，全额包干”的方式，实际上全额包干的经费不足以保障人员工资及工作经费，县区财政预算只能满足人员经费的40%～60%。生活津贴只有3个县区是由财政全额拨付外，其他县区都是差额拨付，相当于同级公务员的50%～60%。

2.5 办公用房

动物卫生监督执法是政府管理的行政行为，包括接待、举报、投诉、候问、陈述告知、调查取证、物证保存、检测分析、依法认定等一整套办案流程。但是有些县区动物卫生监督机构并未建设相应的业务用房。13个县所都建立了冷冻库，10个县区的办公室还充当候问室、收发室、档案室、物证保存室等功能用房，3个县所设立了检疫申报室、快速检测分析室及证章标志保管室等业务用房。市、县两级都有检测室，但只有市检测室能正常运转；县区虽然配备了实验仪器，但因缺乏实验经费及专业技术人员而大多处于停滞状态。199个乡镇动物防疫站中，自有站房32个，乡镇政府临时安排办公地点105个，没有站房的62个，办公设施方面每个乡镇除配备了1台冰箱，1张办公桌外，没有其他设施。

2.6 设施配置

县级动物卫生监督机构的办公设备有台式计算机、打印机、复印机及空调，普遍缺少便携式计算机、扫描仪、投影仪等常用办公设备。在13个县级动物卫生监督机构中，只有7个具有1辆应急处置车。常规的执法取证设备方面，只具备照相机、便携式打印机、移动执法工具（手机），多数县区缺少录音笔、摄像机及执法记录仪等取证设备。常规检疫检测设备方面，县所普遍只具有采样箱、检疫检测设备工作箱（含刀、剪、镊、钩、棒等检疫器具）及快速检测试剂盒，缺少瘦肉精快速检测仪、兽药残留快速检测仪、食品安全快速检测箱等专业设备，部分县区动物检疫及诊断甚至完全靠肉眼观察。

2.7 执法形象

13个县区仅有4个县区下发了动物卫生监督执法服装，且只有2个县区按时进行了换装。

3 思考与建议

为消除养殖业对城市的污染，保持城市的清洁卫生和环境优美，动物的饲养、动物及其产品的屠宰加工以及经营流通等场所也逐渐转向市外郊区和农村，动物卫生监督执法工作的重心也向郊外及农村转移[1]。通过健全动物卫生监督执法机构、加强队伍建设、完善硬件设施配备、强化培训、严格检疫、加强形象建设，内强素质，外树形象，完善县、乡、村三级动物卫生监督执法体系，才能保障全市动物卫生监督执法顺利开展。

3.1 理顺机构体制

动物卫生监督机构作为动物卫生监督执法的执法主体，是《动物防疫法》以法律授权的形式授予的独立法人机构，具备独立的人事与财务。但从永州市实际情况看，市、县两级动物卫生监督所人员偏少，没有独立的人事权和财务权，没有成为真正的法人，不能够以独立法人的身份进行执法。应推进兽医体系改革，积极推进事业单位分类改革落实到位，尽量把动物卫生监督机构逐渐划转至行政编制序列，转为完全独立乡镇动物卫生监督执法人员，应全部由县所直管，由县动物卫生监督执法机构统一调配、考核其工作。

3.2 加强队伍建设

尽快充实市、县动物卫生监督机构人员数量，建设一支老、中、青比例合理的高素质动物卫生监督执法队伍。第一，要保证队伍数量，根据执法任务额定市、县动物卫生监督执法人员数量，并把队伍人员真正充实到监督员、检疫员中，确保“机构有其岗，岗位有其人”，并从人员编制、工作环境和经费支持等方面为队伍建设提供保障，以此吸收人才，留住人才。第二，要提升队伍素质，动物卫生监督执法工作技术性较强，需要具有一定素养和技术的人员执行。因此，应严格规定准入门槛，大量引进第一学历为动物医学专业、动植物检疫专业和法学专业的本科及以上的毕业生，提升专业技术人才的百分比。第三，通过强化培训，增强动物卫生监督执法人员政治素质及法律素质，并加强对动物疫病检测及畜禽水产品安全检测的专业技能的培训，提升检测及取证能力，以切实提升基层动物卫生监督执法工作人员监测诊断以及风险预警等能力[2]。

3.3 完善硬件配备

改善动物卫生监督执法机构中办公用房紧张、交通及通讯设备缺乏、设施装备落后的现状。第一，改善动物卫生监督机构办公用房。缺少会议室、培训室、档案室等功能用房的市、县应补齐，并完善用房内的设备配置；第二，交通工具。基层动物卫生监督执法具有移动性、突发性，每个县区应配备1辆应急处置车，满足执法工作的需要；第三，完善执法设施装备。根据执法任务的需要，市、县动物卫生监督机构应配备通讯设备、检疫设备、显微设备、执法记录仪等，实现执法活动全过程记录。

3.4 加大经费投入

动物卫生监督执法经费投入不足，监督执法工作难以落实。因此，必须把动物卫生监督执法工作经费纳入同级财政预算，并做到专款专用，保障动物卫生监督执法无障碍进行。第一，要保障执法工作经费。强化基础设施建设，解决基层动物卫生监督机构无办公用房、无执法车辆、无仪器设备等基础设施需求问题；第二，增加检疫检测费用投入。县级以上建立具备双认证资质的检测机构，解决动物及产品检疫和动物卫生监督执法中留验、检测、鉴定等技术问题；第三，落实动物卫生监督人员经费。市、县级动物卫生监督机构人员经费要全额列入市级财政预算，落实人员工资、岗位津贴及生活保障。

3.5 加强形象建设

配置制式服装是提升官方兽医整体形象，维护执法行为合法性与权威性的重要内容。动物卫生监督执法人员统一着装，有利于提高队伍规范化管理水平，提升部门正面形象[3]。市、县动物卫生监督执法人员必须统一着装，通过配置制式服装提升官方兽医整体形象，树立良好的动物卫生安全监管卫士形象。