草原生态环境保护中的失衡现象与法治对策

马成燕

摘 要 草原是位于半干旱气候地区的杂草丛生间或杂有耐旱树木的陆地生态系统，当前中国天然草原面积多达40000平方米，在国土面积中占有41.7%的比例，草原不仅是维护生态平衡和生物多样性的重要系统，能够调节气候、涵养水源，而且可以为人类提供大量的生产生活资源，促进社会经济的绿色发展。但是，当前草原生态环境保护工作中还存在多方面的问题，失衡现象较为严重，本文将简析草原生态环境保护中的失衡现象与法治对策，并提出个人建议。

关键词 草原生态环境；保护；失衡现象；法治对策

作为陆地重要生态系统的草原具有多方面的功能，如调节气候、涵养水源、防止沙漠化与石漠化、维护物种多样性、提供天然资源等，而发挥草原的生态功能必须维护草原生态环境，可是，草原生态环境保护中的失衡现象还较为严重，其主要问题表现在三个方面，分别是草原生态环境保护意识和经济发展失衡，农牧民经济发展和草原生态环境保护相矛盾，草原环境保护法和打击草原违法行为的力度失衡，本文将在简析这三个问题的基础上浅谈解决措施。

1 草原生态环境保护中的失衡现象

1.1 草原生态环境保护意识和经济发展失衡

从环境效益和经济发展的角度来看，草原具备两大功能，即环境功能与经济功能，这一因素就使《草原法》的内容具有复杂性和综合性的特征。草原生态环境保护工作不仅要重视当地畜牧业的发展，为该产业提供充足的生产资料与资源（主要依赖于草原生产系统），以此提升整个国民经济效益，缩小畜牧业与其他产业的发展差距，而且要注重优化草原生态系统，推动粗放型畜牧业转變为集约型，创建优美的草原环境，这也是草原法治工作的具体目标。中国《草原法》第一条就明确规定保护草原生态环境、合理规划和利用草原资源，必须重视优化生态环境系统，为生物多样性创造条件，发展集约型畜牧业，促进社会经济与环境效益的可持续发展。由此可见，《草原法》的立法宗旨具有综合性，即不只是追求经济价值，而是要维持经济效益和生态环境效益的平衡发展。可是，在实际工作中，草原生态环境保护意识与经济发展并不平衡，在经济利益面前，生态环境效益处于弱势地位，过度放牧问题严重，草原生态环境系统遭到严重破坏。

1.2 农牧民经济发展和草原生态环境保护相矛盾

保护农牧民经济发展平衡则需要做好两方面的工作，一方面是要加强《草原法》和草原补偿制度，促进草原生态环境效益和草原财产权的有机结合，杜绝“靠草原吃草原”现象，并根据农牧民经济发展进度来调整《草原法》和草原补偿制度。另一方面则需要改善草原内部的生产条件，确保生产力和生产资料的平衡关系，禁止“竭草而牧”和“超载过牧”。从总体上来看，“舍饲圈养”和“饲料喂养”等先进方式需要投入的资金比例较大，对大多数牧民来讲他们无力承担这种生产成本，迫于经济压力，他们会选择传统粗放型畜牧业，这就导致农牧民经济发展和草原生态环境保护相矛盾。

除此之外，当前国家也鼓励发展草原第三产业（如草原旅游业、特色餐饮业等），不少企业组织进入了草原，这对草原的污染与破坏不容忽视。从法律角度来讲，国家更加扶持草原第三产业，这在很大程度上导致农牧民的利益受到损害，部分牧民虽然拥有草地使用权，可是不能依法确保草原不受到污染和破坏。

1.3 草原环境保护法和打击草原违法行为的力度失衡

在地广人稀的草原上，违法犯罪事件复杂多样，也有一定的隐蔽性，《草原法》不完善，当地的公安机关、环保部门和政府机关的执法力度不足，惩处形式多为浅层次的罚款甚至违法不究，这必然会导致草原违法犯罪事件屡禁不止。

2 法治对策

2.1 依法完善草原生态环境保护体系

国家政府首先要依法完善草原生态环境保护体系，贯彻可持续发展理念，保护草原生态资源，培养社会民众的环保意识，从法律基础上落实环境权和经济权，保持草原生态环境效益和草原财产权、生产力和生产资料、经济利益和环境利益以及草原开发和草原保护的平衡关系。此外，国家须建立科学的草原生态环境保护制度，坚持“限制”、“治理”、“预防”、“规划”四大保护原则，所谓的“限制”主要是指限制过度放牧、开垦和草原环境污染指数；“治理”综合治理草原上的垃圾污染、水污染、空气污染以及新兴工业所带来的噪音污染，维护草原生物多样性，避免造成草原动植物猝死；“预防”原则要求提前采取“预防为主”的措施，将“预防”与“治理”相结合，避免发生草原病虫害和“牧童经济”；“规划”特指做好草原生态建设规划工作。

2.2 确保农牧民的草地使用权

《草原法》与《环境保护》虽然都提出农牧民具有草地使用权，可是权利有限，中国农牧民的草原承包期限最多有30年，而在澳大利亚的草原租期可以长达99年，相比之下，澳大利亚所规定的草原租期更有利于维护草原经济效益和环境效益的长期平衡，澳大利亚农牧民会把草原生态系统看作赖以生存的发展条件，也就更加重视保护草原生态环境系统。中国政府可以借鉴澳大利亚对于草原租期管理的经验，将草地使用权落实到农牧民手中，避免农牧民经济发展和草原生态环境保护工作发生矛盾。

2.3 提升《草原法》的执法力度

早在1958年，国家政府就已经颁布了《草原法》，并于2002年予以二次调整和修订，15年以后，当年的《草原法》已经不能满足现代草原生态环境保护工作的要求，部分关于草原违法事件惩处的法律条文并不清晰，不能落实执法工作。因此，国家必须结合现代经济发展状况不断完善《草原法》，细化草原奖惩制度，加强公安机关、环保部门和政府机关的执法力度，对于各种草原违法事件予以应有的惩处，切实做到有法必依、执法必严。

3 结束语

综上所述，避免草原生态环境保护中的失衡现象，国家政府理应重视依法完善草原生态环境保护体系，落实农牧民的草地使用权，不断提高《草原法》的执法力度。

参考文献：

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