构建科学的大学生就业政策体系

鄂义强 刘晓莉

增强各政策制定主体协同性，改善大学生就业政策环境。重大就业政策出台前吸纳各高校大学生代表参与听证。充分考虑社会发展需要，对专门性的就业法律法规以及大学生就业法律法规进行修订。

习近平总书记在党的十九大报告中指出，“就业是最大的民生。要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。”大学毕业生是国家高层次人力资源，有效促进大学生就业，合理分配高等人力资源，不仅有利于社会公平稳定，还关系到国家科教兴国战略的落实，以及我国高等教育的健康良性发展。大学生就业政策是我国高等教育政策研究的重要研究对象，研究我国大学生就业政策体系现状，包括制度安排与执行效果等，分析其中存在的问题及其原因，进而合理构建大学生就业政策体系，对于形成高效稳健的大学生就业保障机制、有效提升大学生就业质量具有重要的理论和实践价值。

我国大学生就业政策体系结构分析

根据高等教育界的普遍认识，大学生就业政策这一概念可以被简要概括为：在一定的历史条件下，国家为促进经济发展和社会进步，为高校毕业生就业制定的，旨在为高校毕业生创造就业条件、扩大就业机会、促进充分就业的一系列指导方针与准则要求。

目前我国已经初步形成了大学生就业的政策体系，据不完全統计，从2002年至2016年，国家出台的直接涉及大学生就业层面的文件有近70个。大学生就业政策体系的结构特点是政策制定主体的多元化，主要表现在三个方面：一是在中央一级，以国务院、教育部、人力资源和社会保障部等为主体的国家机关，负责制定高等教育的总体发展规划，使高层次人力资源的社会总供给与总需求协调一致;组织研究并指导实施大学生就业政策改革;提供大学生就业信息交流平台和渠道;检查并监测大学生的就业情况等。与此相关的财政部、公安部、发改委等有关部门，配合教育部做好人才需求预测，并围绕教育部的大学生就业政策，制定和实施相关配套与支撑性政策。二是省一级的地方政府，含教育厅、人力资源与社会保障厅等，其基本职责是依据上述相关大学生就业政策，因地制宜地制定、实施地方大学生就业政策。三是群团组织，如行业性的就业服务机构、工会、共青团等，其主要职责是配合上述大学生就业政策制定主体，制定具有鼓励性、引导性和倡议性的就业政策。这三类大学生就业政策制定主体分工合作、协同运行，在各自的职能范围内对于大学生就业政策体系的构建起到相应作用。

大学生就业政策存在的主要问题及原因分析

近年来，随着大学生就业问题的日益严峻，大学生就业政策体系也在不断发展和完善。这些围绕大学生就业的规范性政策文件都是针对大学生就业中的现实问题而制定的，对于大学生就业起到了支持、推动和促进作用，但大学生就业政策体系的发展仍然存在一些瓶颈性的问题。

1.就业立法滞后导致大学生就业政策法律依据不足

一是就业政策制定过程缺少大学生的参与。程序的合法性要求立足权利本位，尊重大学生作为公众权利当事人的意志和话语权。因此，在大学生就业政策的制定过程中，应该使政策的直接利益相关者——大学生参与其中。然而，现实的调查显示，尽管大学生参与就业政策制定过程的愿望很强烈，但普遍缺乏参与渠道。大学生群体在就业政策制定程序上的参与缺失，直接影响到大学生就业政策的价值含量和法律意义上的正当性。

二是大学生就业政策制定内容的法律依据不足。我国专门针对保障和促进大学生就业且具有法律效应的规范性文件只有作为部门规章的《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》（1997年）。目前，该规定中的某些条款同社会发展实际情况已出现脱节，表现出严重的滞后性。此外，相关就业的法律空泛化导致大学生就业政策法律依据不足，一些突出的大学生就业问题，如大学生就业培训、大学生就业服务等也都缺少法律依据。我国现行的法律中与职业培训有关的只有一部《职业教育法》（1996年），适用对象为各级各类职业学校教育和各种形式的职业培训，对高校毕业生适用性不强。目前由于大学生就业问题的日益突显，大学生就业培训已提到日程上来，成为相关就业政策指向的一个重要方面，在此方面的就业政策缺乏相关法律作为依据，致使政策施行效力大打折扣。在大学生就业服务方面，人力资源和社会保障部第52次部务会讨论通过《关于修改〈就业服务与就业管理规定〉的决定》（2014年），经由修改过的《就业服务与就业管理规定》也只是简单提及鼓励劳动者接受必要的职业教育或培训，而没有明确的可操作路径和责任归属，对于大学生的职业教育和培训起到的法律依据作用较弱。

2.大学生就业政策制定主体之间缺乏协同性

其一，国家层面的大学生就业政策制定主体之间缺乏高效联动机制，政策科学性、系统性、规范性有待提升。其二，相关大学生就业配套政策与就业政策改革的适应性有待于增强。其三，地方就业政策与国家就业政策的协同性不够。地方大学生就业政策执行主体受地方利益、部门利益、眼前利益等因素的影响，一定程度上出现制定与执行“两张皮”的现象。其四，在各地区之间，政策的区域差异性大，衔接有出入，操作与执行效果较差，不利于大学生的合理流动与自由异地就业。其五，地方就业政策存在内部性问题，有些政策的出台是针对大学生就业的临时性问题，由于没有相关法律作为支撑，促进就业的职责定位和分工、政府财政投入等均得不到有效落实，无法作为有效协调就业相关因素的依据，因此在政策稳定性上较差，也制约了地方大学生就业政策发挥规范作用的长效性。

3.大学生就业政策在大学生就业权利保护方面缺乏细节性规定

大学生就业政策在可操作性上存在问题，突出表现在大学生就业权利保护政策方面缺乏细节性规定。目前，大学生就业还存在院校歧视、性别歧视、学历歧视和生理歧视等，这在一定程度上限制了大学生的就业空间，而我国法律对就业歧视并未做出明确的界定，难以保障就业市场的公平竞争。同时，我国的大学生就业政策在一些具有鼓励性的就业政策上缺乏细节性规定。以大学生自主创业政策为例，由于保障不够完善，大学毕业生在通过自由职业、短期职业、个体经营等方式就业后，有关政策对其户籍管理、劳动关系、社会保障、保险接续、贷款审批等方面的规定不够明确，具体缺乏实施细则、执行尺度和评价标准等，造成政策执行过程出现各类问题。

合理构建大学生就业政策体系的主要策略

构建合理的就业政策运行机制，强化就业政策的科学性，要以完善大学生就业政策体系为指向，从顶层设计入手，在执行与落实层面建立效果评价机制，标本兼治，形成大学生就业政策保障机制。

1.构建合理的大学生就业政策运行机制

形成合理的大学生就业政策运行机制，要增强各政策制定主体协同性，改善大学生就业政策环境。为此，在国家层面，教育部应有针对性地开展全方位的大学生就业政策顶层设计，协调各就业政策制定主体，增进大学生就业政策的协同性。在地方、省级层面，大学生就业政策的发布部门应为省级人民政府，教育厅、人力资源和社会保障厅等部门作为核心参与部门，与省级人民政府一起制定和完善符合地区实际的大学生就业政策。由此，可以有效解决制定大学生就业政策主体过多、类型庞杂、手段繁复等问题。在这一过程中，宏观上要与全国就业政策保持较高的协同性，也要在地区政策内部保持较高的协同性。省级人民政府还应协调法律部门、地方高校、劳动监管部门等共同处理大学生就业法律维权事宜，为大学生就业维权营造安全、有序的政策环境。

2.增强大学生就业政策的科学性

一是通过大学生群体的积极有效参与，提升大學生就业政策制定程序的合法性。大学毕业生有权利在平等与公平的政策价值取向中作出符合个人利益诉求的选择。大学生就业政策制定程序的合法性要体现出科学性、开放性、民主性和稳定性等特点。首先，要组建一支科学合理的决策咨询队伍;其次，在大学生就业政策制定程序中，增强尊重大学生意志和话语权，在政策制定过程中，可以通过意见征询会、座谈会、新闻发布会、论坛等形式与大学生面对面对话，亦可通过电话连线、网络平台等非面对面交流的途径和社会调查等形式，广泛听取大学生对当前政策的反馈意见，征询其就业政策意愿和权利诉求，在此基础上兼顾效率与公平，对这些意见、意愿和诉求进行有效集中;最后，在重大就业政策出台前吸纳各高校大学生代表参与听证。通过人本导向的大学生就业政策制定程序，确保政策的民主性和合法性。

二是要完善大学生就业相关法律。针对大学生就业政策法律依据不足的现状，需要通过加强就业立法、修订与就业相关的法律法规等手段优化大学生就业法治环境，将就业法律法规作为就业执法、就业维权、就业政策制定等方面的法律支撑与法律依据。一方面，强化相关就业立法。通过强化就业立法提升大学生就业立法的系统性。考虑到一部法律出台成本巨大的客观现实，可考虑通过大学生就业顶层设计机构主导策划，参考一些发达国家的就业立法经验，对原有法律进行系统性的修订。如对有关促进就业、就业培训、就业保障、失业保险等方面的政策与法律进行有效整合，形成一个普适性、系统性强的就业法律体系。同时，为保障大学生就业权益，可制定更加具有针对性的《大学生就业促进条例》，对大学生就业管理、职业培训、岗位中介、就业权利保障、就业援助等内容予以定型化、条文化和规范化的处理。针对大学生就业侵权这一重点领域的重点问题，有针对性地予以法治化解决。另一方面，修订相关就业法律法规。应充分考虑社会发展需要，对专门性的就业法律法规以及大学生就业法律法规进行修订。注重就业法律法规的可操作性，将原则性、宣示性的法律条文转化为细化规定，如对大学生就业歧视种类和特征、大学生就业侵权当事人具体应承担何种法律责任，以及大学生维权渠道等内容、诉讼程序等内容要有明确的法律规定，从而对大学生就业起到长效性的规范、保障和促进作用。

三是要加强就业政策法治建设。一方面应以国家就业立法为依据，综合分析现行大学生就业政策，根据就业市场上的现实大学生就业问题，并在完善已有政策的基础上，出台具有灵活性的就业政策。另一方面，要将大学生就业政策体系建设纳入法治建设轨道上来。就业政策的法治对于大学生就业政策的重要意义在于其对大学生具有权益保障作用，对用人单位、中介机构等具有规范作用，而对全社会而言则具有价值导向功能。

3.完善大学生就业政策执行与落实的效果评价机制

政策评估是政策运行过程的一个至为重要的环节，通过政策评估可以发现政策执行中的存在的问题，根据实际情况调整、完善政策和终结没有存在意义的政策。对于大学生就业政策而言，亟需建立政策效果评价机制，只有将之前缺少的政策评估过程弥补进来，才能通过评估来确定具体就业政策在多大程度上解决了就业问题，以及解决的效果如何等。可以在中央和省级政府成立相应的评估机构，也可以是第三方机构，通过及时跟进评估，了解到哪些政策受到大学生的认可，哪些政策在制定和执行过程中还存在问题等，最终形成有效的大学生就业政策效果评价。

综上，要将完善大学生就业政策体系上升到促进大学生有效、充分就业的战略地位，并予以高度重视。通过大学生就业政策顶层设计提升政策的权威性和协同性;通过加强就业立法及大学生就业政策的法治建设，形成大学生就业、维权的法治模式;通过建立大学生就业效果评估机制，提升大学生就业政策体系的科学性，并最终通过大学生就业政策体系的合理构建，形成高效稳健的大学生就业保障机制，为大学生就业保驾护航。

参考文献：

[1]周建民，张小凤，王旭.我国大学生就业政策演变中的利益关系轨迹与启示[J].辽宁教育研究，2008（7）.

[2]李晓峰，薛二勇.我国大学生就业政策协同问题研究[J].教育发展研究，2014（5）.

[3]罗建河.我国大学生就业政策的全法性分析[J].高教探索，2012（5）.

[4]吴庆.大学生就业政策过程与大学生参与[J].教育与职业，2008（3）.

[5]余鹏峰.我国大学生就业促进制度：现状、困境与路径[J].青年学报，2016（2）.

[6]中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[N].人民日报，2016-3-18

[7]王洋.就业政策亟待梳理[J].大学生就业，2009（5）.

[8]郑松涛，赵雪云，郑允凡.我国高校毕业生就业政策发展沿革及趋向分析[J].高教探索，2016（S1）.