基于“多规合一”背景下的村规划编制体系研究

张程亮 黄飞

摘 要：近十年来，我国村规划编制经历了新农村规划、镇村体系规划、美丽乡村规划三大阶段，也佐证了村规划法定化以后国家和政府在乡村振兴方面的积极探索。在近十年的探索过程中，村规划编制体系初步形成，同时也出现了不少问题，针对当前出现的各种问题，文章引入“多规合一”的理念，重点从组织要求、编制内容、搭建“一张图”平台等内容出发，对“多规合一”背景下的村规划编制体系进行了研究。

关键词：多规合一；村规划；编制体系

1 引言

习总书记在党的十九大报告中提出乡村振兴战略。村规划作为我国城乡法定规划体系的一环，也说明了村规划是我国城乡规划中不可或缺的重要内容。在国家宏观战略指引和法律制度的保障下，如何编制高水平的、可操作性强的村规划，使其成为部署乡村振兴战略的重要手段，是本文思考和研究的重要内容。

2 村规划编制发展历程

2.1 探索期的新农村规划阶段

时间节点在2006年左右，当时中央发布了《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发【2006】1号），各地为响应中央号召，纷纷开展以提升农村道路、市政等基础设施、改善村容村貌等为核心的社会主义新农村建设规划。该时期的规划是在城乡二元分割结构背景下开展的，重点在于改善农村的给排水、村村通道路等问题，对于农村的经济和社会发展、生态环境保护以及与乡镇统筹发展研究甚少，规划对远期的发展预测不够。

2.2 基于城乡统筹的镇村体系规划阶段

时间节点在2010年左右，这一时期城乡统筹发展被广泛宣传，该时期的规划注重“镇（乡）-村”在纵向的层级关系，实现了由“村庄集镇规划”到“村镇体系规划”转变的“点面”相结合的镇（乡）村规划体系，但从编制内容上来讲，由于注重镇村的一体化关系，反而对村庄本身的特点挖掘不够，对特色村庄的规划思考不够，编制成果存在着千村一面、特点不突出的问题，在实际操作中存在一定的局限性。

2.3 美丽乡村规划阶段

时间节点在2014年左右，以国家农业部于2013年启动的“美丽乡村”创建活动为契机，广泛开展了以发展特色村庄为主的村规划编制工作。这一时期的村规划注重可实施性以及操作性因素，出现了“二规合一”“三规合一”等理论，要求村规划编制工作积极与横向、纵向的各种规划相衔接，避免与其他规划互相矛盾，在村庄建设布局、农村居民点建设方面也进行了较为深入的研究。

3 当前村规划编制的主要问题及原因

3.1 编制内容繁杂，缺乏统一标准

由于村规划内容体系和法律支撑不完整，加之上位规划如镇总体规划、乡规划的缺位或标准低，使得村规划编制依据不充分，评判标准不统一，编制内容繁杂，重点不明确。

3.2 虚、大、空，可实施性差

一方面，国家大力提倡振兴乡村，另一方面，地方政府的发展重心仍在城市，乡村的地位便显得有些尴尬。乡村发展速度比不上城市，且实施成效难以保证，部分政府为了响应中央号召，急于体现村庄发展的成绩，在村规划上面急功近利，与多种规划衔接不上，使得编制内容普遍呈现“虚、大、空”的问题，脱离村庄发展实际，难以按村编制内容实施，可操作性差。

3.3 缺乏完整的编制体系

就城市总体规划、详细规划来说，即便编制的地域、编制单位、编制经费存在差别，但其在二三十年的摸索中已形成了相对完整的体系，评判标准也比较统一。而村规划由于受到的重视不够，尚未形成完整的编制体系，组织编制时不知从何入手，编制时受到政策及政府的影响较大，导致编制成果参差不齐，实施效果差强人意。

4 “多规合一”与村规划编制的关系阐述

与村规划相关的“多规”包括国土部门的土地利用总体规划、林业部门的林地保护规划、水利部门的水利设施规划、城乡规划部门的镇总体规划、旅游部门的旅游发展规划、发改部门的产业发展规划等。“多规合一”就是统筹考虑基本农田保护、乡村风貌保护、城乡发展、基础设施建设、生态环境建设、公共资源配置、产业布局等因素，加强与经济社会发展、城乡规划、环境保护、土地利用、旅游发展、交通运输等相关规划融合，增强规划的实用性和协调性[1]。

“多规合一”概念下的村规划编制即是基于上述多种规划的前提下所开展的村规划编制工作，要求在众多项规划中抓住村规划编制的重点和难点，注重 “融合发展”“解决矛盾”“可实施性强”，从而有效解决目前村规划编制中面临的困境。

5 基于“多规合一”背景下的村规划编制体系

5.1 组织要求

为保证多部门的积极配合，应先由政府发起村规划编制的任务，由规划部门牵头，联合国土、林业、水利等部门共同研究制定村规划编制内容，因此“多规合一”是各项规划协调的过程，不是统一编制一个规划或取代其他规划。“多规合一”并不单指图纸上的合一，更多的是体系、原则、方法上的合一，从组织编制、指标确定、发展思路、空间布局等多方面确定村规划的内容。

5.2 编制内容

村规划编制内容主要包括全面的现状调研、土地利用布局规划、建设用地布局规划、道路交通规划、公共服务设施布局规划、村庄整治规划、农村居民点规划等。

5.2.1 土地利用布局规划

由于城乡规划注重建设用地的空间安排，在非建设用地领域未做深入研究，而农村土地中建设用地仅为少部分，因此对非建设用地之外的土地用途进行合理安排非常有必要。非建设用地中主要的土地用地包括农田水利用地、林地、水体等，对这些地类的安排就需要将国土部门的“国土土地利用规划”、林业部门的“林地保护规划”、水利部门的“水利设施规划”等相关规划调用出来，在村规划中进行统筹、合理的部署。

5.2.2 建设用地布局优化

村域内的主要建设用地类型包括农村居民点用地、采矿用地、其他独立建设用地等。国土土地利用规划对建设用地有相应的安排，但囿于国土规划在空间利用上的局限性，规划部门组织村规划编制时有必要在国土的建设用地布局上进行优化调整。重点在以下几点：

（1）是建设用地指标核算。对规划期末的村户籍人口进行科学预测，采用多种方法确定农村居民点用地指标，然后与国土的指标进行校核，确定该村的农村居民点用地规模。结合村产业发展布局，预留相应的产业用地、其他独立建设用地等。

（2）是建设用地布局。对村域内非限制用地进行土地适宜性分析，选择适宜的建设用地，综合交通规划、产业发展规划等将农村居民点用地、产业用地、其他独立建设用地等进行合理布局。对于与国土规划有差异的地方，结合村实际，赋予其合理的土地用途。

5.3 搭建“一张图”平台

将永久基本农田、林地等保护空间、土地用途、道路交通、公共服务设施等内容融合到“一张图”上，并对其进行法定化，将法定化后的“一张图”纳入到村庄的日常管理工作中，要求村内的建設活动均依照“一张图”展开。在“一张图”内划定建设用地控制边界，在该边界内的活动建设均按规划进行，引导人口向适宜地带集聚，发展优质及特色项目，打造特色村庄。

6 结语

当前“多规合一”背景下的村规划尚处在持续探索阶段，“多规合一”涉及到的多部门联合、“一张图”整合由于各个部门的职权交错、责任不清等，使得村规划编制在实际操作中会遇到各种问题，加上镇、乡、村层面的利益牵制，使得村规划编制中利益群体矛盾加大，牵头组织编制部门号召力减弱，因此需要政府先树立“乡村振兴、规划先行”的理念，协调多部门积极参与村规划编制，实现“多规合一”下的一张蓝图管理村建设。

参考文献：

[1] 江国逊.多规合一”背景下宝应县镇村布局规划的控制与优化[J].小城镇建设，2017（9）.