新疆小麦购销体系运行分析与对策建议

刘慧宇 朱美玲

摘 要：小麦在新疆粮食安全中起着至关重要的作用。针对新疆小麦购销體系运行中存在市场机制弱化等问题，研究提出应以推动粮食供给侧结构性改革为主线，以保障新疆粮食安全为目标，坚持以人民为中心的发展思想和新发展理念，对新疆小麦进行价格、补贴和市场化改革，其中市场化改革是核心、补贴改革是基础、价格改革是关键。

关键词：小麦；购销体系；运行；对策

文章编号： 1005-2690（2018）02-0007-03 中图分类号： F323.7 文献标志码： A

小麦购销是连接生产和消费的桥梁与纽带，为保证小麦产需在总量、区域、品种和时间上基本平衡，引导合理消费、保证供应、稳定市场价格具有不可替代的作用，而且对促进种粮农民增收、提高农民种粮积极性具有重要意义。本文重点针对新疆小麦购销体系运行中存在的问题，尝试从建立市场机制、激发市场活力、推进农业供给侧结构性改革、提高优质增量供给角度阐明原因，提出切实有效的措施建议。

1 国内外研究综述

发达国家普遍实施惠农政策，以保护和稳定粮食生产流通[1]；普遍建立了稳定的生产及市场流通体系[2]；普遍建立了粮食产销流通法律法规体系[3]。我国自加入世界贸易组织后，尤其是随着经济的迅速发展、国家财力的不断增长和粮食产销流通不断面临新情况、新问题，吸引更多学者研究国内粮食补贴、农业保护、粮食流通、粮食价格及粮食市场体系建设等问题。一些学者从补贴对象角度，研究认为粮食直接补贴的对象应该是种粮农民[4]。而另一些学者从粮食市场体系建设的角度，研究提出：“可以通过实施消费补贴、引入粮食利率工具来调控粮食的购销成本，并对某些利益受损者予以适当补偿[5]”，“应通过发挥市场调节机制作用、逐步过渡到产销大区自动平衡机制、加强产销区之间的分工与协作，并在不同利益主体之间建立动态的利益协调机制[6]。”还有一些学者从价格角度，研究认为：“粮食应实行紧平衡政策，市场上供给粮食要留有一定的缺口，通过缺口使粮食价格保持在高位运行，并由市场转移收入分配给种粮农民[7]。”一些学者从流通制度角度，研究指出：“政策和制度的变化是影响粮食产销流通的主要因素之一[8]。”

2 新疆小麦购销体系运行现状

长期以来，新疆对小麦实施计划购销体系。

首先，在收购管理上，政府每年下达小麦收购指导性计划，指定由国有粮食收储企业进行收购，其他企业或个人不得收购。规定农民种植的小麦必须交售给政府指定的国有粮食收储企业，如交售给其他企业或个人，则不能领取0.30元/kg的财政直补。政府指定的国有粮食收储企业对农民愿意交售的符合国家质量标准的小麦必须做到应收尽收，不得限收、拒收、停收，政府按“收多少补多少”的原则向农民兑付财政直补资金。这就是新疆小麦敞开收购、敞开直补的政策，不仅是对国有粮食收储企业而言的，实质上是对小麦收购实行了严格的计划管理政策。

其次，在收购价格上，由政府参照内地每年托市小麦收购价格制订并发布，国有粮食收储企业必须严格执行，这样就人为使得新疆小麦与全国托市小麦收购价格保持一致，加上新疆与内地运输距离远、运输费用高，决定了新疆小麦绝大部分只能在疆内消化。同时，为保护农民种粮利益，规定不区分小麦内在品质差异，均执行同一收购价格水平，即各等级小麦之间没有价格差异。

第三，在补贴管理上，政府将粮食风险基金、粮食直补资金、农资综合补贴、产粮大县奖励资金等补贴资金主要用于补贴小麦，并且不论种植的是优质小麦还是普通小麦，都按同一标准进行补贴，以支持小麦生产，确保口粮安全。

第四，在销售管理上，政府要求国有粮食收储企业必须坚持顺价销售，即在上年小麦收购价格基础上进行加价销售，并对加价作价原则和额度标准作了详细规定，以保护国有粮食收储企业利益。但是近年来，受补贴、价格及政府兜底收购等政策的刺激，新疆小麦供大于求的矛盾日益凸显，特别是人为定价导致收购价格与市场实际脱离，购销价格开始出现倒挂，难以做到顺价销售，部分国有粮食收储企业经营困难。

以上小麦收购管理、收购价格、补贴管理、销售管理均体现了浓厚的计划管理色彩。这种计划管理的运行管控模式，在新疆小麦相对少的时候，可以促进小麦生产，保护农民和国有粮食收储企业的利益，增强政府粮食调控能力。比如2009年以来，计划购销体系和补贴支持极大地调动了农民种植小麦的积极性，新疆小麦连续多年丰收，在促进新疆小麦生产、确保口粮安全、保护农民利益、推动粮食企业发展等方面确实发挥了重要作用。随着国家农业供给侧结构性改革、粮食收储制度改革的不断深入，疆内小麦市场由原来的供求紧平衡转变为供大于求。若仍坚持采用这种严格的计划管理模式，将很难有效解决新疆小麦由少变多带来的诸多问题。因此，有必要对现行新疆小麦购销体系运行情况进行分析和发现问题，有针对性地提出解决办法。

3 新疆小麦购销体系运行中存在的主要问题

长期以来，新疆小麦实行计划收购、限价销售、补贴支持等政策，生产、收购、销售全部由政府主导，小麦“政策市”特征明显，弱化了市场机制作用，主要体现在供大于求的情况突出、库存消化任务重、价格机制没有理顺、储备质量标准与加工质量标准不衔接等方面。

3.1 供大于求矛盾日益凸显

从生产情况看，新疆政府多年坚持计划主导的小麦生产政策，农民种粮积极性不断增强，小麦产量逐年增长。特别是近年来，受国家棉花、油菜籽收储制度改革影响，新疆农业种植结构出现较大调整，小麦播种面积、产量逐年增长。2014—2016年，新疆小麦年播种面积分别为114.3万hm2、123.9万hm2、128.9万hm2，年产量分别为642.3万t、698.25万t、723万t，播种面积和产量均呈现递增态势。2017年，小麦播种面积117.3万hm2，预计产量660万t，仍处于较高水平。

从消费情况看，新疆远离内地，小麦外运困难，小麦刚性消费量基本保持平稳。加之流动人口减少，加工需求不旺，供大于求的矛盾逐渐突出。特别是从2014年开始，新疆部分地区小麦由过去的顺价销售向顺价难和购销价格倒挂方向转变，国有粮食购销企业经营小麦很多处于亏损状态。在小麦供给增加、流动人口减少、内需不旺、外销困难等多重因素影响下，新疆小麦供大于求的矛盾日益凸显。据统计，2014—2016年，新疆国有粮食收储企业年均销售小麦320万t、农民自留小麦260万t左右，而平均年生产量为688万t，年度供需盈余达到100万t以上。

3.2 库存消化任务重

由于小麦连年增产，而消費需求总体稳定、增长缓慢，小麦总供给大于总需求，政策性粮食收购大于销售，库存持续增加，消化压力较大。以国家临时存储小麦为例，自2009年起，中央在新疆实行国家临时存储小麦收购政策，即由中央财政对企业收购、仓储保管、银行贷款利息等给予补贴，以确保新疆国有粮食收储企业兜底收购农民种植的小麦。这项政策是国家给予新疆的特殊政策，多年来，在保护新疆种粮农民利益、缓解粮食收储压力、维护粮价稳定、保障市场供应等方面发挥着重要作用。但是，由于连续多年收大于支，形成了大量库存结余，库存消化压力倍增。一方面，随着时间的推移，小麦库存量越积越多，财政负担逐年加重，小麦内在品质下降。另一方面，加工企业对存储时间过长的小麦需求不高，仅作为配麦进行采购。加之伊犁、哈密等产区加工能力有限，而乌鲁木齐、昌吉等主销区销售运输成本费用又过高，导致超期存储小麦销售成交率偏低、库存消化进度慢，促销压库任务仍然较重。

3.3 价格机制没有理顺

现行由政府确定小麦收购价格存在诸多问题：一是新疆小麦收购价格参照内地托市小麦确定，导致新疆小麦难以外销外运；二是不分优质小麦和普通小麦，统一执行同一收购价格水平，发展优质小麦生产的动力不足；三是产销区之间的小麦收购价格差异不大，不利于活跃产销流通。尤其是近年来新疆小麦生产逐步向高寒地区集中，受客观条件限制，高寒地区小麦品种与非高寒地区品种有差异，没有质量优势，而政府为了保护农民种粮利益，在确定收购价格时没有拉大高寒地区与非高寒地区小麦价格差，造成高寒地区小麦生产滞销。从销售价格上看，政府坚持顺价销售的初衷是不让国有粮食收储企业产生新的亏损挂账，由于确定的收购价格高，脱离了市场需求实际，购销价格倒挂，即便政府作了顺价销售的规定，市场也不能完全接受。因此，在新疆，小麦收购是由政府定价，而销售是由市场说了算。收购价格高、销售价格低，国有粮食收储企业经营小麦亏损，只有依赖政策性粮食收储来生存发展。长期以往，市场机制弱化，大量粮食进入国家库存，财政不堪重负，企业也无意参与市场竞争。如果不改变现行兜底定价机制，市场化改革将难以落实。

3.4 储备质量标准与加工质量标准不衔接

储备小麦质量标准以容重、杂质、不完善粒等物理指标为主，面粉则偏重于蛋白质含量、灰分、粉质稳定时间等理化指标。由于储备质量指标与加工质量指标关注点不同，在实际操作中，经常出现部分小麦虽然不符合储备指标，但不影响加工，而按规定粮食收储企业不得收购与国家质量标准不相符的小麦，加工企业想收购，但因其不是政府指定的小麦收购主体，农民交售给他们的小麦无法领取财政直补资金，导致这部分小麦出现“卖难”问题。比如，近几年，受强厄尔尼诺现象影响，新疆每年5—6月份小麦生产收获关键期经常遭遇连续降雨和大风等异常天气，导致部分小麦受灾生芽，质量达不到国家规定的收购标准，国有粮食收储企业无法按合格小麦对其敞开收购，而农民向加工企业销售小麦又得不到粮食直补，由此带来的损失农民难以承受。解决该问题的途径是将这部分小麦直接销售给粮食加工企业。因为粮食加工企业直接收购这部分小麦后不用长久保存，可将其尽快用于加工，在粮食质量要求方面具有更大的灵活性。所以，政府应为加工企业参与收购农民小麦创造良好环境，鼓励和支持面粉加工企业直接收购农民的小麦进行加工。这样做既可以减少流通环节、提高流通效率、降低流通成本，又可以促进产业化发展。

总体来看，新疆现行小麦购销体系运行的主要问题包括：“多了”，小麦连续多年供大于求；“过了”，财政补贴全力保护单一品种小麦；“弱了”，企业长期依赖政策支持，弱化了自身市场竞争力。究其原因，主要是计划管理模式下新疆小麦价格改革、补贴改革、市场化改革“不到位”。新疆小麦生产资源丰富，生产潜力大且品质优良。但由于新疆小麦收购价格与内地保持一致，没有价差外销受限，而疆内需求有限，使得新疆丰富的生产资源不能充分发挥作用。同时，简单以“保农民增收”功能设定统一的小麦收购价格，一方面，忽略了加工企业对小麦内在品质差异的考虑，优质小麦只能按普通小麦的价格进行收购，不能体现优质优价；另一方面，忽略了地区运输差异，导致小麦流通不畅。随着农业供给侧结构性改革、粮食市场化改革的深入推进，市场在资源配置中的决定性作用开始处于主导地位，仍对小麦品种进行过度补贴保护、继续实行现行笼统的补贴政策，只会加剧小麦总量供大于求的矛盾，以及低端增量继续增加的问题。同时，计划管理导致国有粮食收储企业过度依赖政策支持，参与市场竞争的能力不强、动力不足。比如，实行粮食直补与收购片区指定收购企业挂钩，指定收购企业无须提升管理，为农民提供优质服务，也无须采用市场化收购订单来与农民建立紧密的合作机制，仍然可以收购到其所需要的小麦，导致流通引导生产、流通反哺生产的效力弱化，不利于深化农业供给侧结构性改革。

价格、补贴、市场化改革不到位带来的问题之间相互联系、相互影响，都会加剧新疆小麦购销体系运行问题。解决这些问题的核心是对新疆小麦购销体系进行市场化改革。而进行市场化改革，必须要进行价格改革和补贴改革，其中价格改革是关键，补贴改革是基础。只有价格脱离保农民增收功能，回归市场属性，才能有效发挥市场配置资源的作用。同样，只有改变现有普惠的笼统补贴机制，实行差异化、差别化的补贴机制，才能更好地发挥补贴引导优质生产作用，推进小麦购销体系市场化改革。因此，价格改革和补贴改革应聚焦市场化改革目标，统筹运用和发挥好价格和补贴杠杆作用，从而激活市场、激活主体、激活要素，推进新疆小麦购销体系市场化改革。同时，改变现行政府主导的计划购销体系，推进市场化改革应从新疆特殊区情、粮情出发，既要积极，又要稳妥，分步建立更加符合新疆市场实际的价格和补贴机制，既要确保在改革过程中农民利益不减、稳步增收，又要推进新疆小麦产业长远发展和国有粮食收储企业提质增效。

4 完善新疆小麦购销体系的对策建议

通过研究认为，要想解决新疆小麦购销体系运行中存在的问题，应以推动粮食供给侧结构性改革为主线，以保障新疆粮食安全为目标，坚持以人民为中心的发展思想和发展理念，对新疆小麦进行价格、补贴和市场化改革，实现新疆小麦购销体系的与时俱进，其中市场化改革是核心，补贴改革是基础，价格改革是关键。具体建议如下。

一是借鉴玉米收储制度改革的成功经验，取消新疆国家临时存储小麦收购政策，改由新疆自治区政府牵头，对新疆小麦实行“市场化收购加生产环节补贴”的价补分离政策，收购价格由市场决定，农民种粮利益通过生产补贴给予补偿，以更好发挥市场的引导调节作用，使小麦购销经营进入良性循环轨道。

二是研究建立因灾质量超标小麦收购预案，制定配套的规范管理和支持扶持政策，积极引导和推动粮食加工企业依法依规参与直接收购农民小麦，将符合条件的面粉加工企业纳入小麦收购主体范围，以发挥多元市场主体作用，进行市场化收购，减轻财政负担，合理保护种粮农民利益，促进市场有序流通。

三是进一步完善粮食直补政策，提高补贴精准性、指向性。建立小麦直补动态调控机制，将粮食直补由流通环节兑付调整为在生产环节兑付，充分发挥补贴引导生产作用。在保障新疆粮食安全和国有粮食购销企业有一定收购量的基础上，选择部分粮食加工企业、农业合作社等收购的小麦纳入粮食直补范围，促进新疆粮食购销格局多元化。

四是探索建立“优质优价”的粮食流通机制，进一步拉开粮食品质差价，支持优势品种发展，给生产者以强烈的优质优价信号和生产动力，调动其生产优质粮食品种的积极性，提高质量，推进小麦供给侧结构性改革。

参考文献：

[ 1 ] 邢志.对加拿大小麦发展环境的思考研究[J].现代面粉工业，2017，31（04）：30-34.

[ 2 ] 何安華，陈洁.日本保障粮食供给的战略及政策措施[J].现代日本经济，2014（05）：62-74.

[ 3 ] 侯明利.日本粮食补贴政策经验及其启示[J].商业研究，2013（02）：196-199.

[ 4 ] 张慧琴.粮食生产补贴政策评价研究[D].沈阳：沈阳农业大学，2016.

[ 5 ] 吴珍彩.粮食主产区利益补偿机制研究[D].石河子：石河子大学，2016.

[ 6 ] 李军.新疆粮食购销体制研究[D].乌鲁木齐：新疆农业大学，2015.

[ 7 ] 蔡怡静.苏州市粮食价外补贴政策对种粮大户生产行为的影响研究[D].南京：南京农业大学，2015.

[ 8 ] 王芳.当前我国粮食流通体制存在的问题及对策研究[D].济南：山东大学，2013.

（收稿日期：2018-01-15）