城中村改造项目投资管控难点浅析

蔡梅

摘 要：本文主要针对第一种的政府投资改造模式，对城中村改造项目的投资控制难点做浅薄的分析。

关键词：城中村；拆迁成本；安置房建设成本

1 引言

所谓“城中村”，是指居住在城市市区边缘的农村集体所有制性质土地上、且深受城市影响的农村社区。

城中村由于缺少规划和必要的市政配套设施，居住条件差，生活环境恶劣。随着城市化进程的推进，科学合理地进行城中村改造，使大部分农用地的性质由集体所有制转化为全民所有制，实现挂牌上市，可以缓解城市建设土地供求紧张的矛盾，大大拓展城市发展空间，提升城市的承载能力和经济发展水平。

“城中村”改造是一个涉及户籍制度、土地利用制度、集体资产处理、村民自建或还迁安置住宅政策、投融资体制等多方面的复杂系统工程，改造的任务重，经济利益复杂，所需资金数额巨大。各地的情况不同，采用的投资方式也各异。总结起来，目前主要有三种模式：

一是政府投资改造。政府依托投融资平台，拿出资金拆旧建新，鼓励村民融入城市生活。其优点在于有利于整体规划与推进，能最大限度实现土地价值。

二是引入市场主体开发带动，即市场化改造模式。通过引入外部资金，以开发的形式带动城中村的改造。其优点在于可以缓解政府资金的压力。

三是村级集体和村民参与改造，即半市场化的改造模式。将村集体和村民由单纯的改造对象转变为既是改造对象、又是改造主体。

2 项目总体投资影响因素多，平衡难度大

该种模式中，作为政府投融资平台的投资单位参与城中村改造项目，主要职责即资金的筹措，为改造项目提供资金保障，按照政府的总体改造要求，保证项目的顺利实施。尽快实现土地变现，收回投资成本。整个改造项目涉及前期规划、拆迁、还迁安置房建设、集体土地变性、投融资体制等诸多环节，时间跨度大，影响因素多。在实际项目实施过程中，投资单位要对拆迁成本、建房成本、可用地规模、规划容积率、楼面地价水平等进行动态测算，若发现土地收入不能满足投资额的回收即发生资金缺口时，会造成投资方后期不敢继续投资，势必会造成项目的停滞。政府必须考虑投资资金缺口的補齐，给出相应的政策，消除投资方和贷款银行的后顾之忧，促使项目顺利进行。

这种情况下，需要政府成立相应的组织机构，由上而下的，保证投资项目资金的回收，比如成立市级城中村改造领导小组，被改造的区政府成立区城中村建设指挥部，人员由区级土地、规划、建设等政府职能部门抽调，定期召开协调会，及时协调解决项目进展中的难解问题，制定相应的政策支持。

3 项目拆迁难度大，拆迁成本高

在城中村项目实施前，各区都制定详细的安置补偿方案，并公示。但在实施过程中，由于“城中村”居住人口数量大，情况复杂，不但有原有“村民”、租用“城中村”村民住宅的城区市民，还有来自外地、职业构成十分复杂的外来人口。人员素质低，对拆迁补偿期望值过高，不达到他们的补偿要求，不配合搬迁，还会孳生事端，严重影响社会安定。需要村镇政府负责拆迁人员要深入到户， 宣传城中村改造的意义和政策，动之以情，晓之以理，并注重解决被拆迁户的实际生活问题，消除他们的后顾之忧，争取得到大多数被拆迁村民的理解和支持。尽量避免因拆迁发生上访、群众聚众闹事极端事件。

由于城市建设牵动“城中村”土地升值，在拆迁前形成大量的违法占地、违章建设。在拆迁过程中，这些原本可以无偿拆除的建筑物，也被当作需要补偿的私产，而且无具体标准可以参照。针对此类现状，乡镇一级政府在确定要拆迁改造前，对每户的住房、租房情况做摸底调查核实，对听到“风声”后违规搭建建筑物行为，坚决予以制止，必要时可以采取法律手段。对历史存在的违章建筑，且有人居住的，则需要适当考虑补偿，有先例的可以参照，无先例的，村镇政府可以根据实际情况提交区改造工程指挥部，制定相应政策，妥善解决。

另一个现象是拆迁回流户，此类回流户，搬迁时的补偿条件基本已经谈妥，再次回流，目的就是要增加补偿或是有新的诉求。解决办法大部分是要进行多次商谈、动员，最终是要增加补偿额，无形中产生超标准补偿。对搬迁户腾空的住宅要及时拆除落地，对已经拆平的地块，要派人看管，一方面可以杜绝回流户，另方面可以防止地块被违法占用，发生二次清除的费用。

城中村内房屋布局紧密，人口密度大，一般都是两代甚至三、四代居住一处。在拆迁补偿安置时，为改善被拆迁户的居住条件安置政策规定，一处住宅几代同住的，可以申请分户安置。这样，分户安置无形中会增加安置面积，对超面积部分，需要被拆迁人补缴超标准面积的房款。但是，被拆迁人往往无力支付该部分差额款项。对此，各级政府考虑出台相关政策，对符合政策的安置户，自己出点，政府补贴一点的办法。这即增加了还迁安置房的建设体量和资金投入。

4 还迁房建设成本控制

还迁房建设牵扯到的单位众多，除投资单位外，村镇政府、代建单位、总承包单位、市政各专业配套、政府各职能部门、咨询单位、设计、监理等各参与方，利益关系复杂。还迁安置房建设成本的控制难度远高于房地产开发商按照市场需求建设的商品房的成本控制。

4.1 设计阶段

还迁房建设的标准由市领导小组统一制定，需求数量由村镇政府根据拆迁安置数量确定。投资单位在初步方案确定后，委托代建单位进行设计，监理招标。设计单位确定后，投资单位应对设计单位提出限额设计的要求，把好建设成本控制第一关。也是控制成本最关键的一关。利用价值工程，控制好设计阶段的设计概算，建设成本的70%在这个阶段就已锁定。设计阶段，投资单位除对设计单位提成本控制的要求，还面临着相关各方尤其是安置房的使用方---村镇政府，对还迁房的标准会提出不同的修改意见，特别是还建用于村民谋生的营业用房和配套公建的建筑装修标准，强弱电、空调、消防等高配置，往往是提高建设成本的关键之处。

4.2 招标与施工阶段

设计方案确定后，代建单位委托招标代理进行工程施工总承包的招标。投资单位应要求代建单位对招标控标价进行复核确认，主要应核实其编制的客观性、科学性、合理性，必要时也可以再另行委托咨询单位对其进行二次审核确认。对建设成本的管控，尽量做到事前控制。

由于招标时基本采用综合得分最低分中标的评标办法，为了能中标，投标单位常常采用低价中标。在施工阶段，采用变更做法、变换材料、材质等设计变更的办法，获得重新报价的机会，从而提高工程造价，增加利润。投资单位应在此阶段，明确要求代建单位，对此类设计变更严格控制，必须要签发的设计变更，要提出变更理由、依据，经审核确定明确变更费用后，方可给予确认。此阶段可以利用合同手段，明确合同代建方、招标代理、总承包方等各参与方责任和义务，做到奖罚分明，做好成本的事中控制工作。

4.3 结算阶段

投资单位应要求代建单位依据合同约定，确定结算原则。施工总包合同一般为总价包干合同，此类合同的结算，应主要审核变更及现场签证、材料的价差调整等。在审核结算资料时，应确保资料的完整性，才能做到不多算、不少给，做到客观公正，把好成本控制的最后 一关。

5 充分利用政策

由于城中村改造项目是政府的民生工程，在市政配套、税费方面均有相应的优惠及减免政策，投资单位要充分了解、利用好此类优惠政策，尽量减少投资额度。

6 结束语

针对城中村改造投资金额巨大，融资时间长、成本高的特点，投资单位应要求各方确保专款专用，银行协助做好资金的监管工作，确保改造项目的如期进行，提高人民生活的幸福感，为城市发展增添光彩。