南京市低保边缘群体救助工作现状与思考

邹婷

本文以南京市鼓楼区为例详细介绍城镇低保边缘户救助制度内容，通过深入到区民政局主管部门及街道、社区详细调查该项制度的实施状况，指出其存在的合理性，及其存在的诸如尚未达到应保尽保、救助效果有限等问题，并提出完善制度建设的对策建议。

城市低保制度作为我国社会救助体系的核心制度在我国社会保障中发挥了最后一道安全网的作用，然而由于现行低保制度的局限性，没覆盖到边缘群体，使低保边缘群体处于社会救助制度的真空状态，无法享受低保待遇、优惠政策及补贴，抗风险能力不足。在当前形势下，建立城市低保边缘群体救助机制，加快社会救助立法，扩大救助覆盖范围对于完善我国社会救助体系具有重要的理论和实践意义。笔者以南京市鼓楼区为例详细介绍城镇低保边缘户救助内容，指出其存在的合理性以及尚未达到应保尽保、救助效果有限等问题，提出完善制度建设的对策建议。

1 南京市鼓楼区低保边缘户的社会救助概况

鼓楼区高度重视困难人员的基本生活，在实现城市低保户“应保尽保”的同时，还将救助的范围延伸到了城市低保边缘家庭。2008年，鼓楼区出台了《鼓楼区居民最低生活保障边缘家庭救助工作办法（暂行）》，形成了对低保边缘家庭制度化、主动性、有梯度的救助，这在南京主城区中也是领先的。笔者以南京市鼓楼区中同街道为例，根据南京市政府和鼓楼区政府出台的诸多优惠政策，对城市低保边缘户和低保户所享受的救助作比较：

1.1 补差救助。2014年7月南京市政府召宣布自2014年7月1 日开始，调高南京主城区居民最低生活保障标准。根据调整方案，鼓楼区的城市低保标准有去年的600元/月增加到了660 /月。而城市低保边缘户则没此项救助。

1.2 定额救助。鼓楼区在南京市低保标准的基础上，为低保对象增发鼓楼区低保补充金，目前的补助标准为每人每月130元苏果爱心购物券。鼓楼区对于家庭月收入在南京市低保标准以上、鼓楼区综合保障线（1320元）以下的低保边缘群体进行差额救助，每人每月40元。

1.3 医疗救助。针对城市低保户的主要救助措施有：一是设立门诊医疗账户，为全区低保人员设立每人每年300元（与医保无缝对接）的門诊医疗账户。二是开免费手术。对患白内障、胆囊炎、股骨头坏死等8种疾病的低保家庭患者实施免费手术。三是认真落实南京市医疗救助标准。对于患有尿毒症透析、恶性肿瘤、肾移植等19种疾病的低保户，按照2500-20000元的标准进行医疗救助。四是对毒症患者专项救助，对低保家庭中患有尿毒症的患者，每周免费资助2次透析。针对城市低保边缘户的医疗救助措施主要有：一是设立门诊医疗账户，为全区低保边缘人员设立每人每年150元（与医保无缝对接）的门诊医疗账户。二是开免费手术。对患白内障、胆囊炎、股骨头坏死等8种疾病的低保边缘家庭患者实施免费手术。三是认真落实南京市医疗救助标准。对于患有尿毒症透析、恶性肿瘤、肾移植等19种疾病的低保边缘户，按照2500-20000元的标准进行医疗救助。四是鼓楼区对家庭月人均收入在低保边缘标准以上、小康水平线以下的鼓楼区屈民进行医疗救助，对忠有尿毒症透析、恶性肿瘤、肾移植、白血病等19类疾病的上述人员，经各类基本医疗保险核报后，个人自负部分超过20000元的，给予1000-2000元的救助；五是对毒症患者专项救助，对低保边缘家庭中患有尿毒症的患者，每周免费资助2次透析。

1.4 春节慰问。南京市政府规定的春节慰问金标准为一人户550元，二人户900元，三人及以上者1100元。鼓楼区在南京市的基础上，按照一人户400元，，二人户600元，三人及以上户800元的标准对低保对象进行补充慰问。鼓楼区对家庭月人均收入在低保标准2倍之内，且家庭有患大重病、重残、非义务教育阶段在读学生人员和单亲、独居的70岁以上老人、遭遇突发性灾害及人均月收入在630元以下的家庭，按照每户600_800元进行慰问。而对上述七类群体外的低保边缘群体，鼓楼区则按照每户200元进行适当普惠制的慰问。

1.5 其他。低保户还享受有线电视、自来水费、燃气费、垃圾费减免及住户补贴、临时生活补贴等优惠政策，而低保边缘户享受不到上述优惠政策。

通过以上对鼓楼区低保户和低保边缘户所享受的救助政策的比较，可以看到收入水平仅比低保标准高一点点的城市低保边缘户所享受的待遇与低保户相比，相差甚大，仅在每月定额补助方面每人就相差750元。另外，从全国范围来看，像鼓楼区这样实现对城市低保边缘家庭制度化救助的城市仅是个别现象。在大多数没有建立城市低保边缘家庭救助制度的城市，低保边缘家庭的生存之艰难就可想而知。

2 鼓楼区城市低保边缘户救助存在的问题

2.1 操作标准与规定标准有偏差，救助标准偏低

根据《鼓楼区居民最低生活保障边缘家庭救助工作办法》，凡持有鼓楼区常住户口并居住在鼓楼区，其共同生活的家庭成员月人均收入低于南京市最低生活保障标准2倍的居民，都可以申请居民最低生活保障边缘家庭救助。据鼓楼区民政局的统计，2015年鼓楼区有低保户6012户、10063人，而据鼓楼区统计局数据显示全区收入低于1320的家庭，即符合低保边缘户标准家庭有4800户，14000多人，低保边缘户的数量大约是低保户的2倍。但在实施的过程中，享受低保救助优惠政策的并没有这么多。在实际的操作中，城市低保边缘户主要缩小到了六类特殊群体，即家庭有患大重病、重残、非义务教育阶段在读学生人员和单亲、独居的70岁以上老人、遭遇突发性灾害等家庭。2015年全区在册低保边缘家庭仅有891户， 2167人，中央门街道在册低保家庭495户，883人；而低保边缘家庭仅有84户，206人。数据上差额巨大，由此可见，目前对城市低保边缘户的救助并没有严格按照2倍标准进行救助，而是集中到了 2倍标准内的六类特殊贫困群体，救助对象依然具有选择性。笔者走访了鼓楼区中央门街道76户低保边缘户，其中，58户同时满足2倍和六类两个标准，还有16户是因各类原因退出低保的家庭，这16户进低保边缘户多少少还带有些照顾的色彩，真正按2倍标准进行救助的只有2户，在走访过程中，所有低保边缘户成员无一例外地表示：对当前低保边缘政策意见最大的就是每月定额救助金标准太低，仅为低保户的百分之五，每月四十元的定额标准在当前消费水平看来，救助作用相当有限，这也是申请低保边缘群体人数不多的重要原因之一。

2.2 就业援助效果不明显

我们认为我国的低保及低保边缘救助制度应该逐步淡化基本生活救助，逐步强化就业救助。提高就业率才是解决低保及低保边缘群体生活困境的基本出路。然而，笔者在调査中发现，鼓楼区虽然实现了对低保边缘家庭的制度化救助，但在具体操作中，最为关键的就业救助实施效果并不理想，就业援助岗位以临时家政、保安、保洁等城市居民看不起眼的工作，多数低保边缘家庭成员不愿意接受就业援助岗位。

2.3 救助政策灵活性不强

鼓楼区城市低保边缘户救助存在的一个普遍问题就是救助缺乏灵活性，主要表现：一是救助形式具有单向性。目前，我国的社会救助是一种以政府為主导的“单向性”的救助活动，被救助者只要符合救助制度规定的条件就能获得相应的救助，施助者与被助者之间缺乏良好的沟通，尤其当被救助者有心理或精神方面的救助需求时，由于双方的这种信息不对称而严重影响救助的效果。二是救助方式缺乏灵活性。在救助过程中，重视物质救助而忽视非物质的救助，重视资金、实物的发放，而忽视服务的提供。

3 健全完善低保边缘救助制度的建议

3.1 加快社会救助立法，完善社会救助体系

西方国家最早通过立法建立社会救助制度的国家是英国，新旧《济贫法》的确立，强调了社会救济属于公民应该享有的基本权利，逐步明确了政府在社会救助的主体责任，这两部法律奠定了英国乃至欧美各国现代社会救助立法的基础，开创了用国家立法推动社会救助事业的先河。与西方国家相比，我国的社会救助立法还相当滞后，从一般原则到具体的内容操作，缺乏法律规制，带有很大的主观随意性。1993年上海市率先建立城市居民最低生活保障制度，1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》行政法规，城市居民最低生活保障制度正式建立。但最低生活保障制度并不等同于社会救助制度，最低生活保障制度只是构成社会救助制度的一个部分。社会救助法要加强法律规范本身的强制性，建立相关的法律责任制度，对不依法实施社会救助，挪用、侵占、贪污社会救助金等行为，依法追究行为人的民事责任、行政责任和刑事责任，强化社会救助权的司法救济制度。同时，社会救助法制建设要与我国的国情相符合，不能照搬西方发达国家的社会救助法律经验，避免陷入“福利陷井”。

3.2 增强城市低保边缘户的脱贫能力

一是积极就业 。在救助范围来看，城市低保边缘群体中部分人是具有一定劳动能力和有部分收入的人，除了某些特定的人群，比如退休老年人由于疾病生活困难外，这与低保对象有些不同。对有劳动能力的贫困群体来说，通过其他方面来增强其发展能力和解决困难的能力，才能从根本上解决其贫困问题。首先注重培养其职业技能。这个对许多城市低保边缘家庭都是迫切需要的，他们中很多致贫就是因为其家庭成员的职业技能较低或者职业技能已经脱离时代的发展，所以很难到劳动力市场上得到一份很体面的工作。所以为他们提供免费的技术培训，提供其职业技能，使他们能通过自己的努力摆脱贫困。第二，为其提供就业方面的信息咨询。这部分人群大多对信息的敏感度不高，需要社会救助的工作人员能够免费为其提供一些工作方面的咨询工作，指导他们有效的就业。第三，鼓励自主创业或就业，政府可以为其提供便利的创业条件和机会，调动一些社会力量，比如街道、社区等，鼓励为贫困人群提供更便利的就业环境。

二是发挥社会作用。以现有的发展水平而言，许多国家在实施救助时，国家仍然将作为实施救助的主体，负有主要的责任，但是近几年来政府的职能在发生着变化，起到的更多的是引导作用，开始吸引并鼓励更多社会团体加入进来。因此，形成了以政府救助为主，社会救助为辅，二者共同参与的救助方式，政府要充分调动一些社会救助组织加入到救助的队伍中来，如民间组织、社会团体、慈善机构和非盈利性等机构发挥其积极的作用，加速社会救助事业的发展步伐。

3.3 充实专业救助工作人员

社会救助的实施过程是关系社会救助制度成功与否的关键，应该由专业工作人员进行。目前基层的社会救助工作人员主要是低保工作人员，而他们一般都是身兼数职，工作压力巨大，无法负担低保边缘群体的救助工作。首先，解决专业救助工作人员的岗位设置和办公经费问题。其次，充实专业救助工作人员。可以通过公开考试招聘的方式，吸收社会保障或社会工作专业的学生充实工作人员队伍。最后，培训现有的救助工作人员。中国低保制度的发展时间不长，低保边缘群体的社会救助工作更是刚刚起步，现有从事救助工作的人员，缺乏专业知识，需要加强其培训。可以考虑通过社会保障部门的集中培训、短期培训班及进修的方式提高工作人员的素质和工作能力。

（作者单位：中共南京市鼓楼区委党校）