我国政府体育职能定位及实现路径

霍德利　胡锐　毛旭艳

摘 要：运用网络分析法等从政府、体育市场、社会体育组织健康促进的目标出发，对我国政府的体育职能进行新的审视。在讨论政府体育职能价值取向的基础上，构建出由体育政治职能、体育经济职能和体育社会职能3个维度、18个指标组成的政府体育职能结构体系；进而对我国政府体育职能定位及其相互关系进行量化研究；最后基于路径分析逻辑，从内部优化与外部协调两个维度对我国政府体育职能实现路径做具体分析。

关 键 词：政府体育职能；有效政府理论；网络分析法

中图分类号：G80-05 文献标志码：A 文章编号：1006-7116（2018）04-0028-07

Abstract： By using methods such as network analysis， the authors took a new look at Chinese government sports functions， starting with the goal for the healthy promotion of the government， sports market and social sports organizations. On the basis of discussing government sports function value orientation， the authors built a government sports function structural system that is composed of 18 indexes on such 3 dimensions as sports political functions， sports economic functions and sports social functions， then made a quantitative study of Chinese government sports function orientation and their mutual relations， and lastly， based on path analysis logic， carried out a specific analysis on Chinese government sports function realization paths from such two dimensions as internal optimization and external coordination.

Key words： government sports function；efficient government theory；network analysis

中国正在向体育强国迈进，在这一过程中中国体育事业出现了诸多问题：举国体制下竞技体育的成绩与其所衍生出来的问题引起了人们的广泛关注，当下一些竞技体育项目管理体制的改革已然成为各界体育人士讨论的焦点；群众体育发展滞后，不能为中国体育的腾飞起到支撑和保障作用；体育产业发展动力不足，在世界范围内真正有影响力的中国体育品牌少之又少。简言之，目前无论是体育系统内部还是体育系统与社会其他系统之间发展不协调现象仍然普遍存在，中国要立于体育强国之林，打造中国体育升级版，转变政府体育职能，建设现代体育政府势在必行。政府職能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，它反映了政府公共行政的工作内容和活动方向，是公共行政的本质表现。在体育大国走向体育强国的过程中，我国政府体育职能如何定位，实现路径如何选择是当前体育理论界人士需要深入研究的问题。本研究在讨论政府职能定位需要遵循的原则和理论依据的基础上，采用网络分析法对政府体育职能定位问题进行了客观量化分析，找出中国体育发展现状下政府需履行的重点体育职能是什么，并使其相对重要程度清晰地呈现出来，然后在此基础上对实现路径的具体内容及其相互关系进行分析，以期为政府相关决策和后续研究提供参考。

1 政府体育职能定位原则

发展体育事业，实现由体育大国向体育强国的跨越是一个时期我国体育工作的重点，也是思考政府体育职能定位的重点，为了保证政府体育职能的定位和实现体育强国的目标相匹配，那么在政府体育职能定位过程中需要遵循一定的原则，具体是：（1）效率性原则。它是指政府的体育职能定位应尽可能使政府有关部门在行使有关职能时，以尽可能短的时间、尽可能少的人员、尽可能低的经济耗费取得尽可能大的效益。其要求是：政府机关要严格按照法定的程序和期限履行自己的职责；政府的机构设置要精干，职权划分要明确；政府的体育职能定位要有利于节约政府的行政成本。（2）系统性原则。体育事业并不是一个独立的个体，它包括诸多组成部分，如竞技体育、群众体育、体育产业、体育社会团体和政府体育机构等等，在发展过程中，它的各组成部分之间是相互联系的，当一个部分发生变化时，其他部分也会发生连锁反应，从而对全局产生影响。具体来说，系统性原则就是把体育看成一个各组成部分既相互区别又相互作用、相互依赖的有机整体，并运用系统理论和方法对体育发展中出现的各种现象和问题加以动态分析和处理的原则。在系统性原则的指导下，体育系统内的各个组成部分及其发展的各个环节并不是孤立存在的，而是一个被耦合在一起的有机整体。因此，政府部门在体育职能定位时，应对体育的发展做出统盘考虑，避免在发展过程中出现结构失衡问题，使体育事业能够系统地有条不紊地向前发展。（3）透明性原则。按照西方经济学中经济人的假设，政府部门也有可能是由理性而自私的经济人组成，因此，政府行为并不必然都以公共利益为导向。政府行为和规则公开透明，政府处于公众监督之下，政府的经济人性质以及经济人现象就能得到抑制，这样更有利于政府致力于提高行政效率和效益。根据透明性原则，我国政府体育部门若要进行有效的职能定位，进而提高工作的运行效率，政府行为透明化和规则公开化是必须要做的工作。（4）重点性原则。任何政府都不可能成为真正意义上的全能型政府，试图成为全能型政府的努力势必带来资源配置的垄断以及系统运行效率的下降，政府的能力和权利应该是有限的，它应该在其比较优势的地方进行行政活动，这是实现有效政府的前提和基础。因此，政府在进行体育职能定位时，要抓住关键性、全局性和方向性的问题，比如说，完善体育法规制度、进行体育市场监督调控、为社会提供体育公共产品和服务等，不要纠缠于一些具体的事务，做到有所为有所不为。（5）稳定性原则。它主要是指两个方面，一是政府进行新的体育职能定位应注意规避风险，职能定位不能有投机心理，应反复的论证和设计，以求得体育事业平稳的发展；二是政府体育职能定位本身要具有稳定性，否则其权威性和实施效果就会受到影响。（6）回应性原则。政府体育职能的定位就是为了更好地满足人们日益增长的体育需求，如果政府体育职能较好地反映国民体育需求，应当说政府的职能对国民体育需求的回应是积极的。斯塔林认为，回应意味着政府对公众请求做出响应和对公众的政策变革需求的接纳，并试图采取办法积极地解决问题[1]。国内学者认为“回应性是指政府在公共管理过程中，对民众要求和所提出问题进行快速反应和回复的过程”，“回应性意味着政治领域对社会领域的积极响应”[2]。由此可以看出，回应性原则能够使政府体育职能定位更具有时效性、针对性，使其行使的职责更符合人民的要求，更能反映以人为本。因此，在优化政府体育职能过程中应当特别重视政府体育职能定位的回应性原则。

2 政府体育职能定位问题分析

在政府职能定位上，自亚当·斯密把政府界定为“守夜人”角色以来，政府职能定位就一直是学者们讨论的问题，从古典的自由放任政府职能理论到萧条时期过后的强化政府管理职能理论，然后到20世纪70年代弱化政府直接干预经济职能的理论，再到20世纪90年代学者们又开始探讨“有效政府理论”。在这一时期，世界银行以“变革世界中的政府”为题，全面地解析了世界各地政府的改革实践与取得的成就，最终得出结论：强势政府和卓有成效的政府政策可以推动一国经济的增长，所以，未来政府管理的发展趋势应该是建立“有效政府”[3]。一般而言，“有效”，主要包含有效率、有效果、有效益的意思。因此，有效政府应该是指政府的工作把追求“效率”、“效果”和“效益”视作其价值取向，必须体现“有效性”。它的内涵主要包括以下几个层面：一是要面对市场，政府应该像企业追寻效率、利润一样，从而达到政府的效率与行政目标的统一；二是要体现“以人为本”的政府行政价值取向，以提高公众对政府的满意度；三是要体现政府的行政能力，即以科学发展观为指导，适时回应社会，努力成为科学、依法、民主行政的绩效政府。政府体育职能作为政府职能的一个方面，在定位上也应当从这3方面去思考确定。

依据“有效政府理论”，本研究对政府体育职能的定位主要从以下两方面进行研究：首先，分析我国政府现阶段应该具有哪些主要体育职能，并对其进行分类；其次，通过专家调查，在分析我国政府现阶段应该具有哪些主要体育职能的基础上，运用网络分析法计算并确定各体育职能的相对重要性权重，以期更明确地说明在体育强国的战略目标下我国政府现阶段哪些体育职能更应占主要地位。

1）运用文献资料、专家访谈等方法确定我国政府现阶段所应行使的体育职能，然后根据政府体育职能的价值取向，将其划分为体育政治职能、体育经济职能和体育社会职能3类，并最终确定出政府体育职能结构体系，具体情况如图1所示。

2）以实现“有效政府”为目标，对政府各项体育职能进行数据调研，并运用网络分析法对政府体育职能的调研数据进行分析计算，确定出政府各项体育职能的相对重要性权重，从而更准确直观地说明为建立有限、高效、透明、责任与法制的有效政府，更快地实现体育强国的战略目标，我国现阶段应当强化哪些政府体育职能。

网络分析法是由层次分析法演变而来的，它是一种新的实用性较强的决策分析方法，尤其适用于具有内部依存、反馈关系的复杂决策系统之中，这种方法不是用简单的“递阶层次结构”，而是用类似网络结构将决策系统内部的各要素关系表示出来，在网络结构中这些要素有可能是相互影响、相互支配的。所以，它能将各因素之间的关系更确切地描述出来，是一种较为实用有效的决策分析方法[4]。网络分析法中的系统要素可以被分成控制因素与网络层两大部分。控制因素由决策目标和决策准则组成。一切决策准则都应该只受目标因素的支配，且是相互独立的。控制因素可以没有决策准则，但是至少应该包含一个决策目标。网络层是由全部被控制层支配的元素组构成的，它们形成了相互关联的网络结构，一般典型的网络结构如图2所示。

应用网络分析对具体问题进行分析研究的过程是：

（1）系统地分析、整理和概括所要解决的问题，对具体元素进行识别，构成元素集。这一环节中要辨识出各因素之间是否彼此独立和存在依存反馈关系。

（2）构造网络结构。确定控制层与网络层，并根据控制层准则分析出元素和元素集之间的内在联系。

（3）构造超矩阵和加权矩阵。假设网络分析的控制层中有P1，P2，…Pn，网络层有元素集U1，U2，…UN，Ui中的元素为ei1，ei2，…eini，i=1，2，…，N。控制层中元素Ps（S=1，2，…，m）作为准则，Uj中元素ejl（l=1，2，…，nj）作为次准则，按照各元素对ejl的影响程度，元素集Ui中的各元素两两进行比较，即在准则Ps下构造判断矩阵：

以此为基础，通过特征根法可以得到排序向量 。倘若以上特征向量符合一致性检验标准，那么就可以得出局部的权重向量矩阵：

前面Wij的列向量其实就是Ui中元素ei1，ei2，…eini，i=1，2，…，N对Uj中元素ej1，ej2，…ejnj的影响严重程度排序向量。于是得到在准则Ps下的超矩阵W：

上面超矩阵中每个元素都是一个矩阵，而且列和均为1，可是这个超矩阵W并不是归一化矩阵。因此，这里需要对超矩阵列进行归一化处理，也就是说将超矩阵W的元素进行加权，进而得到加权超矩阵 ，它的元素 =aij·Wij，aij，为加权因子，i=1，2，…，N，J=1，2，…，N。

（4）超矩阵仅表明决策者对各个元素之间的直观价值进行判定。由于各元素之间存在反馈依存关系，所以这种价值应包含间接影响的作用或反作用。如果要确定一个元素对最高目标的影响程度，一般要整体考虑直接与间接作用的影响，最后得到综合影响权重。这就需要在获得直接影响结果超矩阵之后，进行矩阵运算，也就是计算超矩阵的极限相对排序向量：

如果上面这个极限收敛且唯一，原矩阵对应行的值就为各评价要素的稳定权重。求解超矩阵是网络分析法赋权的核心，求解超矩阵的计算过程复杂，手工计算基本不可能实现。所以，本研究应用超级决策软件“Super Decisions”对政府体育职能定位进行网络分析，具体研究过程：首先，根据图1给出的政府体育职能指标体系，把政府体育职能指标分成3个子系统，即“体育社会职能”“体育政治职能”和“体育经济职能”，各个子系统又进一步细化出具体的职能。在这里，控制层里没有评价准则，网絡层里有3个元素集，从而构建出政府体育职能定位网络模型（如图3所示）。在此基础上，对政府体育职能定位进行网络分析计算，其分析计算结果如图4所示。

从图4的分析计算结果可知，在政府的各项体育职能中，体育社会职能最为重要，次之为体育经济职能，最后是体育的政治职能，这与我国当前体育发展的客观需要是相一致的。我国竞技体育已经取得了令人瞩目的成就，进入了世界竞技体育强国的行列。与此同时，体育的政治职能也得到了极大的彰显，尤其是2008年北京奥运会的成功举办，使我国竞技体育的发展以及体育政治功能的实现达到了前所未有的高度。然而，我国要实现体育强国的战略目标，只有竞技体育的领先是不够的，群众体育和体育产业的发展至关重要，政府必须给予足够的的重视。因此，在当前的体育发展格局下，我国政府的体育社会职能和体育经济职能应该进一步得到强化。政府的体育社会职能和体育经济职能是相辅相成的，政府的体育社会职能得到了充分的发挥，群众体育发展得好，可以促进体育经济职能的实现。同样，政府的体育经济职能发挥得好，体育经济发展也会促进政府体育社会职能更好地实现。综上所述，基于当前我国体育发展的现实情况，我国政府应当强化其体育社会职能和体育经济职能。

从表1政府体育职能子因素集权重和对应极限分析计算结果可知，就政府的具体体育职能而言，“制定体育产业政策及发展战略”“制定国家体育发展规划”“为社会提供体育公共产品和服务”“公平分配和调节各种体育资源”是政府体育职能中最应当重视的4项职能，这也充分说明了当今发展群众体育和体育产业的重要性，它们是体育事业发展的基础所在。在政府的体育政治职能中，“进行体育制度改革与创新”和“完善体育法律法规”是两项非常重要的职能，这说明政府在其体育政治职能中要充分发挥调节和监督作用，这样才更有利于体育事业的顺利发展。总之，在体育职能上，政府要进一步改变既是“裁判员”又是“运动员”的局面，以承担起监督职责、服务职责、调节职责和保障职责。

3 政府体育职能实现路径

改革开放之前，我国政府职能模式可以称之为“管制型政府”；改革开放以后，“经济建设型政府”应时而生，其实这两种政府职能模式都强调政府的主导作用。在这种宏观环境下，政府在体育事业的发展过程中也一直占据着绝对统治地位，由此产生了诸多社会问题，如体育产业发展动力不足、群众体育发展出现困境、体育政府官员和运动员面临严重信任危机等，引起了社会各界的广泛关注。近年来，介于政府主导型和社会主导型之间的一种体育管理模式即结合型政府体育管理模式受到了青睐，但是实施效果仍存在不足，一方面体育政府内部运行机制不完善，另一方面体育政府与外部环境中其他主体的关系不够明晰，政府、体育市场和社会体育组织之间各自的职责边界尚需确定。在对政府体育职能进行科学合理的定位之后，要使这些职能充分发挥作用，就必须着眼于政府自身优化，政府与外部环境主体之间关系的协调两个方面，具体如图5所示。

3.1 内部优化路径

根据系统理论，体育行政部门可以被看作是一个系统，这个系统中主要包含4个要素，它们分别是体育行政管理体制、体育行政管理职权、体育行政管理组织和体育行政管理人员。在提升政府体育行政管理效能时，必须强调对体育行政管理的4要素进行优化和提升。

（1）体育管理行政体制。 现行的体育行政管理体制不但限制了社会体育组织参与体育事业发展的高效性与积极性，而且由于其发展空间严重受到政府体育工作重心的制约，这些组织在发展過程中逐渐丧失了自我适应与发展能力。实际上就整个体育系统而言，社会体育组织是整个系统中不可替代的重要组成部分，在体育社会化和产业化过程中本应发挥重要作用，如若不然，政府就易于陷入大量繁杂的管理事务之中，其核心职能如宏观调控职能、监控职能、公共用品服务职能等就会被削弱。制度创新是政府体育职能转型的首要路径。在建构服务型政府的时代背景下，服务型体育管理体制在满足时代要求的同时，必将会推动我国体育事业朝着持续健康的方向发展。服务型体育行政管理体制是体育行政管理分权化、管理方式多元化、管理过程标准化、公共服务均等化的制度基础，是推动体育产业、竞技体育和群众体育协调发展的内生动力，是我国实现体育强国目标的制度保障。

（2）体育管理行政职权。在“大政府小社会”背景下，分权化改革是政府职能转变的关键内容，即通过合理划定政府权力边界、缩减政府权力空间，推进”全能政府”向“有限政府”转变。党的十八届三中全会在政府分权化改革方面提出：要切实转变政府职能，削减或下放部分行政审批权，给企业与社会更大的自主空间；通过改进社会治理方式，激发社会组织活力。据此，体育行政管理职权分权化改革应该坚持让体育企业、社会体育组织和公民利益最大化的原则，回归那些本应属于市场或者社会的体育职能，通过体育行政权力的优化配置提升政府对体育事业的治理能力。与此同时，政府自身的体育职能和体育机构设置也将在这一过程中趋于完善。

（3）体育管理行政组织。优化行政组织结构是推进行政体制改革的需要，是有效施行政府职能、合理配置行政权力的组织保证[5]。我国未来行政组织的改革方向是，依据经济社会发展需求对政府行政管理权限进行调配，整合职能重复机构，提高服务型机构比例，逐步构建“小政府，大社会”模式[6]。目前体育行政管理组织出现了机构臃肿、运行效率低、服务成本高、公信力差等诸多问题。如果要有效处置这些问题，势必要对现行的体育行政组织结构进行优化调整。根据现代行政组织理论，可以从体育行政组织的横向结构、纵向结构和规模结构3个维度着手，即减少行政层级、扩充管理幅度、控制行政组织规模，实现精简机构，提高体育行政管理效能的目的，进而使体育行政组织从力不从心的纷繁复杂的管理事务之中解放出来，让社会体育组织焕发活力。

（4）体育管理行政人员。政府体育职能的实现、服务型政府的建设成效均依赖于体育行政人员，为建设一支符合时代要求的体育行政团队，推进体育事业治理的现代化进程，针对体育行政人员应做好如下工作：一是提高体育行政人员素质。体育行政人员素质的高低直接影响政府的形象以及工作效率。伴随政府体育职能的转变、体育行政方式的创新，要建立体育行政人员的学习型组织，使他们的思想观念与行事方式与时俱进，最终培养出适应新型体育职能政府的高素质体育行政团队。二是提高体育行政人员的公共服务质量。要求体育行政人员借鉴市场机制中“顾客至上”的原则，把服务对象看作“上帝”，秉承“公民本位”取代“政府本位”的理念，公布明确的服务标准，提供完整而准确的信息，提供礼貌而优质服务，完善服务机制，提高效率，更有效地实现政府职能效率最大化。三是构建体育行政人员激励机制。重视使用双因素激励手段，一方面在激励机制中设有常规性福利政策、工作环境和行政政策的规定；另一方面激励机制的设立还要以人为本，采取高弹性薪酬方式，并与体育行政人员多种晋升渠道如专业技术型、行政管理型、混合型等有效结合，这样全方位的激励机制会有效激发体育行政人员的工作积极性，从而更好地服务于公民。

3.2 外部协调路径

政府、市场、社会被称作是国家治理结构的三大基本要素，三者相互协作的多元治理结构会有力提升国家治理能力[7]。因此，如何协调好政府与体育市场、社会体育组织的关系是成功推行政府体育职能转型实现的关键。

（1）政府与体育市场。在政府职能转变过程中，政府必须重新界定与市场的关系，政府职能设置是否与市场发展相匹配，是现代化进程中最显著的标志[8]。根据市场经济发展规律，体育市场主体应该是自主经营、自负盈亏的独立法人实体，政府部门不便于对体育市场活动进行直接的行政干预，而是要强化市场监管职能、维持市场秩序、健全市场竞争规则、为体育市场发展指明方向，为体育市场发挥作用提供有力保障。然而，在现行体育行政管理体制下，一些既得利益的行政机构仍然对部分体育市场活动行使管辖权，导致了我国体育经济活动中的越位、缺位、错位等现象，进而阻碍了我國体育市场的良好发展势头。因此，科学合理地确定政府对体育市场的职权边界，回归市场本源，让市场供求、竞争和价格机制充分发挥功效，是我国体育事业可持续发展的原动力。

（2）政府与社会体育组织。在当前政府体育管理模式下，我国社会体育组织大多数具有“二政府”的治理色彩，自主管理能力差，社会认同度低，社会多元主体参与体育组织管理活动的积极性不高，这使其在社会体育管理活动中难以发挥重要作用。在现代体育系统治理结构中，政府与社会体育组织应该共同发挥作用为社会服务，但现实情况是大多社会体育组织的存在与发展更多是受到社会“倒逼性”力量的影响，发育仍不成熟，很难全面承接政府职能转移。现阶段政府应发挥培育、扶持、指引和监管等作用，为社会体育组织承接政府职能做好时间和空间的准备，为两类组织间的交融共生创造文化环境，为社会体育组织承接政府职能提供制度保障，进而构建政府与社会体育组织的新型关系，使社会体育组织具有自治能力的同时，政府实现“减负”，最终使“全能型政府”顺利过渡到“服务型有限政府”。

参考文献：

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