涡阳县农田水利工程管护调研及长效机制研究

梁知祥

(安徽省涡阳县水务局，安徽 涡阳 233600)

我国是个农业大国，也是个人口大国。随着近年来全球变暖，极端天气频繁出现，导致干旱和洪涝灾害频发，水资源时空分布不均的矛盾更加突显，给农业生产带来了严重的威胁[1-4]。据统计，仅2014年我国农作物受干旱和洪涝灾害影响便减产200多亿kg。水利是农业的命脉，为了保障粮食安全，国家自2009年开始划拨专项资金用于小型农田水利重点县建设。农田水利工程分布于田间地头，对保障农业灌溉有着直接的作用，是农业生产抵御旱涝灾害的基础[5-7]。虽然近年来国家对小型农田水利工程投资规模增长较快，兴建了一大批农田水利设施，但依然不能满足农业灌溉的需要，也存在如投资主体缺位、工程年久失修、配套不完善、管理不到位、水资源浪费严重、水价偏低、管护缺失等问题[8-10]。涡阳县小型农田水利工程也不同程度存在上述问题。为掌握涡阳县小型农田水利工程管护过程中存在的问题，通过对两个成立于2009年的农民用水协会进行实证调研，对调查结果进行了整理、统计和图表分析，并提出了管护长效机制措施的建议，为该县小型农田水利工程的发展提供了有益的参考。

1 农田水利工程管护现状存在的主要问题

1.1 管护现状

涡阳县位于安徽省西北部，属涡河中游、淮河中下游地区，面积约2100km2，耕地面积约196万亩，人口约150万，地势西北高，东南低，地面平均坡降约1/9000，大部分属冲洪积平原地貌单元，涡河为境内最大河流，流域面积占全县总面积的3/5，其他主要河流还有包河、北淝河和西淝河等。涡阳属暖温带半湿润大陆性季风气候区，多年平均降雨量多在650～900mm之间，降雨主要集中在6—8月。仅2012年扩挖清淤水库、塘坝370余座，河沟清淤疏浚181条，总长近130km，挖方近80万m3，新建涵闸4座，新建和重建大沟桥10座，新建中小沟桥涵240余座，新打机井2350眼、修复机井500余眼，护坡290处，新增井灌面积27.3万亩，恢复井灌面积近3万亩，新建节水灌溉面积4.6万亩，配套半固定式节水管道灌溉设备230台套、半固定式和移动式喷灌设备各95套，滴灌设备32台套及其配套井房32间。

1.2 存在的问题

与全国其他地区类似，涡阳县农田水利工程设施大部分修建于二十世纪六七十年代，分布范围大，工程数量多，受当时技术、经验方面的制约，工程建设质量普遍偏低，加之建成后管护不力，近年来工程普遍存在老化、失效甚至因年久失修而损毁的问题。虽然中央和地方财政自20世纪90年代来，一直保持对农田水利工程的持续投资，但由于工程数量多，维修成本高，财政支持的力度仍显不足，并且财政资金多用于工程的建设，对于建成后的管理和维护方面的资金支持很少，导致该项资金缺口很大。目前，管护资金主要来源于水费的收入，水费根据国家有关规定统一制定，由供水单位、用水协会和村委会等部门收取。随着农村税费制度的改革，农民的就业不仅仅局限于农业，非农收入逐渐成为农民的主要收入来源，导致农民参与农田水利工程管护的积极性大大降低。农村用水协会多成立于2009年左右，成立时间较短，组织不健全、落实不到位、经验不足等问题较为普遍，也导致了未能有效发挥用水协会在工程管护中的积极作用。大多农田水利工程的管护技术服务均由乡镇一级的水利站、水管站等水利相关部门承担，这些部门编制和财政拨款很少，农田水利工程点多面广，服务人员多，连基本工资等都不能保障，也无更多的资金做好管护技术服务工作。

2 实证调研及结论

2.1 实证调研

实证调研的时间为2013年3月，调查选择了两个成立于2009年的农民用水协会，每个协会随机抽取65个农户，总样本数为130份，回收问卷118份，其中有效问卷110份。调查问卷主要侧重于小农水农民参与管护方面的调查，内容主要有：村的区域情况、农户及家庭特征、农业生产特征、用水协会特征、农民认知与政策支持特征、农户参与小农水建设和管护的意愿特征等。

经统计，调查问卷的有效样本中每户平均耕地面积8.8亩，每亩平均水费支出20.6元；用水协会中的农户由乡镇政府主导的有16户，由群众自发组织的有84户，由政府主导与群众自发结合方式组织的有10户；加入用水协会时间低于4年的有98户；用水协会成立征求农户意见的有109户，参加协会选举的有105户，参加协会例会和重大事项商议的有107户，参加协会组织的用水培训的有78户，协会账目公开的有109户；知道小农水重点县建设的有105户，完全知道的仅有2户；认为用水协会是由农民自发组织的有87户，认为用水协会成立是为解决用水纠纷的有74户，认为协会成立是减轻农民负担的有33户，用水协会成立有必要的有108户；对政府投资建设小农水工程感到非常满意的有24户，感到比较满意的有62户，感到一般的有24户；对用水协会制定的水费感到非常满意的有15户，感到比较满意的有60户，感到一般的有35户；对用水协会在商议和协作方面所起的作用和处理效率感到满意的有46户，感到一般的有64户；在参加用水协会后对增加农业产量和收入方面感到满意的有73户，感到一般的有37户；在参加用水协会后对解决用水纠纷感到满意的有89户，感到一般的有21户。其他项目的调查结果见表1。农户家庭人均收入和非农收入占总收入的比例的调查情况如图1所示。对灌溉系统配套、居民收入水平、户主身体状况和农户有无亲戚担任村干部等影响农户认知的调查项目的结果如图2所示。

表1 调查问卷部分项目数据统计汇总表

图1 家庭收入情况

图2 农户认知特征调查结果

2.2 调查结论

通过对调查结果的整理、统计和制作图表等方式进行分析，得出以下调查结论：①农户参与用水协会的意识不强，缺乏激励机制。在农村税费改革前，农村水利工程的建设和维护主要依靠政府财政支持和农户投入的劳动和资金，而在改革后只有依靠政府财政支持，农民参与度逐渐降低，加之非农收入逐渐成为农民的主要收入来源，缺乏相应的农民管护激励政策，导致农民参与农田水利工程管护的积极性大大降低。②用水协会管理运行不畅，效率低。农村用水协会多成立时间较短，组织不健全、落实不到位、经验不足，对用水协会在商议和协作方面所起的作用和处理效率感到一般的有64户，在参加用水协会后对增加农业产量和收入方面感到一般的有37户，在参加用水协会后对解决用水纠纷感到一般的有21户，这些表明用水协会的管理运行效率不足，未能有效发挥用水协会在工程管护中的积极作用。③农户的受教育程度不高，对用水协会各项功能和制度了解不足。农户中受教育程度为小学的有36户，初中的有58户，高中及以上的有16户，可以看出农户的总体受教育程度不高，对用水协会的作用认识不足，对参与用水协会的各项事务意愿较低，对农田水利工程的建管缺乏积极性。

3 管护措施建议

3.1 充分发挥政府指导作用

政府应发挥在小农水建设过程中的监管作用，做好小农水的规划、审批，对小农水工程项目的设计、施工和监理采用招投标的形式，应严格审核各单位的资质，在项目的各进程中应加强监管，保证工程质量，并加强对工程验收的管理。对通过验收的工程及时建立档案，并进行专人管理。政府应申请中央财政资金和地方财政建立农村小农水公共财政基金，加大对农户参与小农水建设和管护的扶持力度，同时整合和吸纳各类社会资金，积极拓展小农水项目资金来源，将资金合理地投入到项目的建设和管护中，避免“重建设轻管理”。涉农资金和项目往往有不同的政府部门来管理，在项目实施和资金下放时间等方面存在很大的差异，会导致在同一区域项目的交叉重叠或缺失，造成资金、人力和材料等的浪费。政府应建立“谁投入谁受益”激励机制，鼓励农户以劳动或资金入股，明确各方的义务和权利，同时应积极引导农户进行产业结构调整，增加农业收入，促进其对农田水利工程管理的积极性。

3.2 构建各方利益协调和水价形成机制

政府应出台小农水建设和管理方面的政策和制度，建立监督和考核机制，对农村用水协会进行监督和考核，加大在小农水管护的方面对农户开展讲座、技术培训班等形式的宣传和教育力度，调动农户参与的积极性。目前用水协会管理者一般由村干部担任，随着用水协会的不断壮大，这种管理方式对小农水管护的弊端开始显现。政府应该制定政策，鼓励农户积极参加用水协会管理岗位的民主选举。应加强农户信息交流，提高农户在小农水管护方面的自我管理能力，积极发挥农村用水协会的组织、引导作用，加强农户对小农水有关政策、制度、水事活动、工程建设维护、合理用水、保护水环境等方面的学习。结合小农水工程运行维护成本等实际情况，充分发挥用水协会的组织作用，水价应由受益农户共同协商决定，政府应积极发挥指导和监督作用。有条件时，政府应推动供水单位与农村用水协会之间签订供水和用水合同，考虑用水协会的运行成本，综合核算制定合理的水价。

3.3 完善技术服务体系，提高技术服务水平和用水协会组织效率

加强乡镇级基层水利行政部门的建设，配备技术服务人员和设施，并落实编制和经费，定期和不定期对现有人员进行技术培训，并对农村用水协会提供技术指导、服务或培训等方面的支持，建立较为完善的基层服务体系。政府应设立针对用水协会的考核制度，并对协会管理者的管理和协调能力进行考核，并进行必要的培训，提高管理水平。建立用水协会的监督和财务公开等制度，提高协会管理的公信力和透明度。

4 结论

目前，涡阳县小型农田水利工程管护还存在着诸多问题，如农户参与用水协会的意识不强、缺乏激励机制，用水协会管理运行不畅、效率低，农户的受教育程度不高，对用水协会各项功能和制度了解不足等。要解决这些问题，就要从充分发挥政府指导作用、构建各方利益协调和水价形成机制、完善技术服务体系、提高技术服务水平和用水协会组织效率等方面建立小型农田水利工程管护的长效机制，以充分保证涡阳县小型农田水利工程管护工作顺利、有序、高质量的开展。