中美食品安全监管体系差异及启示

□ 傅黎春 湖南省衡阳市食品药品检验检测中心

食品安全问题是各国政府高度重视的民生问题。近年来，中国政府通过完善法律法规，改革食品监管主体，整合食品安全标准等措施，加强食品安全监管工作，使食品安全水平得到显著提升。但由于监管理念、技术水平、发展阶段不同，中国与美国相比，在食品安全监管体系的建立、食品风险控制、信用体系建设等方面都存在较大差异。本文通过对以上差异进行比较分析，希望提出值得我国借鉴和学习的建议。

1 中美在食品监管体系理念差异

美国中国法律体系《联邦食品、药品和化妆品法》《美国FDA食品安全现代化法案》《公共卫生服务法》《食品质量保护法》[1]等。《中华人民共和国食品安全法》[2]《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国产品质量法》等。参与监管部门及分工食品安全检验局（FSIS）负责禽、蛋、肉类；食品药品监督管理局（FDA）负责除肉类、禽类以外的流通食品，包括进口的相应食品；动植物检疫局（APHIS）负责动植物保护；环境保护局（EPA）负责农药及水土环境；餐饮由卫生局负责。农业部负责初级农产品；畜牧局负责畜禽、水产类；质监部门负责食品包装；国家卫计委负责组织开展食品安全风险监测和风险评估，制定食品安全国家标准；FDA负责食品生产、流通和餐饮服务监管。监管模式国务院食品安全委员会负责综合协调，食品药品监督管理部门、农业部门、卫生行政部门等依法履行职责，以行政管理和分段监管为主。监督层次 联邦、州和地区县郡3个层次。 国家、省（直辖市）、地市、县4个层次。总统食品安全管理委员会综合协调，多部门具体负责，实行垂直管理的模式，各部门相互独立，各司其职，以风险管理和品种监管为主。检验机构主体多元化分为官方、半官方和第三方检验机构[3]，需进行资质认证，检验机构保持独立性，存在数量较多的第三方检验机构。主体分为官方和第三方两种，需进行资质认证，各级政府主办的官方检验机构分别隶属于各级政府部门，第三方检验机构处于快速发展过程中。标准体系由技术法规和食品标准组成，由美国国家标准学会认可的相关行业协会、标准化技术委员会、政府部门制定。由技术法规和食品标准组成，国家食品安全标准由国家卫生行政部门负责制定、公布，食品中农药残留、兽药残留的限量规定及检验方法与规程由卫生、农业、食药监部门制定。农药残留、兽药残留、重金属污染，对食品源头及生长环境的控制较弱。HACCP管理体系1989年首次发布《食品生产HACCP法则》。 2002年，中国认证机构国家认可委员会正式启动对HACCP体系认证机构的认可。关注重点 微生物、食品贮藏温度、食品过敏物质，更加注重食品源头及生长环境的管理。缺陷食品召回制度由FSIS和FDA监管召回有缺陷的食品，分为主动召回和强制召回。FDA监管召回存在缺陷的食品，分为主动召回和责令召回。食品可追溯体系有法规规定，有效执行。 有法规规定，探索执行中。信息公开 较充分[4]。 有待加强。

2 产生差异的原因分析

2.1 国情不同

美国的食品产业庞大而且有大量的食品依赖进口，向美国出口食品的国家达100多个。美国食品安全保障体系的建立大量依靠出口商和出口国的食品安全保障体系来保证。FDA所做的大量工作是对出口国、出口商及本土生产企业的质量保证体系的推广和相关人员培训，对食品本身的抽样检测批次有限，只有在发生食品安全事件时，才会加大对可能存在问题的食品抽样检测的频次。中国由于食品生产、加工企业普遍规模较小，且产品品种复杂，因此通常以源头控制为目标，以终端产品的抽样检测为手段，通过对市场上生产和流通的食品进行规模化抽验检测来发现食品安全问题，从而进一步规范企业的生产行为来保障产品质量。

美国人具有强烈的法律意识，在美国从事食品生产、销售的企业一般都是实力雄厚的大企业，企业行为非常规范。食品企业一旦被发现违反法律将面临严厉的处罚和数目惊人的罚款（能够使违法企业破产），即违法成本较高。因此，美国食品企业主观违法的案件不多，从政府官员到普通百姓都对日常生活中的食品安全问题信任度很高。

中国正处在全面依法治国的进程中，相对于美国而言，食品安全方面的法律、法规还不够完善，法律、法规的施行并没有十分严格，百姓的法律意识也不是十分强烈，所以从客观上形成了企业违法成本低、违法现象和食品安全事件多发的局面，这也是今后在食品监管过程中需要加强的地方。

2.2 发展阶段不同

美国自1 9 06年通过《纯净食品和药品法》以来，发展至今已有1 1 0余年的历史，在这1 00多年的历史发展过程中，美国也发生过诸如毒波菜事件、花生酱事件、毒鸡蛋事件等重大食品安全事件。随着每次重大食品安全事件的发生，美国的食品监管法律、法规都会作相应的调整以进一步加强食品监管，防止同类事件的再次发生。

中国正在从“吃得饱”向“吃得好、吃得健康和营养”转变，特别是改革开放40年的快速发展，让我国走过了美国近百年的食品监管历程。可以说，美国处于一个人的成年期、成熟期，而中国处于一个人的青年期、发育期，因此两国在监管法律法规体系、监管社会环境、监管理念、监管重点、监管手段及技术水平等方面存在差异和不同十分正常，这些差异和不同是发展过程中出现的，也一定会在发展过程中逐步得到改进和完善。

2.3 饮食习惯不同

美国人的饮食习惯较为简单，强调营养素的摄取，很多食物喜欢生食，如果蔬类，且肉类的加工成熟度也比较低，因此他们十分关注食物中的微生物污染、食品贮藏温度、食品中过敏物质等。中国人的饮食习惯则更强调口味，以煎、炒、煮等加热后食用的方式为主，食物成熟度高，食物中的微生物污染在加热过程中多数被破坏，因此人们更关注食品安全中的农药、兽药残留及重金属污染等问题。

3 启示及建议

3.1 落实食品生产、经营者的主体责任

2015年修订后的《食品安全法》明确规定，食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责，即食品生产经营者是食品安全第一责任人，承担食品安全主体责任。当前，由于法律宣传、监管制度、教育培训等多种工作还不到位，相当多的食品生产、经营者的主体责任意识较为淡薄，认为食品安全出不了大问题—吃不死人。因此，一方面要加强食品安全法律法规的宣传教育，引导食品生产、经营者依法依规开展生产经营活动；另一方面要加大食品药品监管部门的执法力度，依法严惩违法违规者，只有让他们付出高昂的代价，才能真正起到震慑作用，促进主体责任的落实。

3.2 推动诚信体系建设落到实处

食品安全不全是管出来的，更多的是食品生产、经营企业自律的结果。近年来，我国发生过众多食品安全事件，探究其发生的原因，不管是企业失责—追求利益最大化，还是监管失责—没有及时发现和消除安全隐患，说到底都与社会诚信体系的缺失有关。推动诚信体系建设正在全国试点，笔者认为应在以下两个方面着力：一是提升食品药品监督部门的社会公信力，因为它代表着政府的诚信，其表现为公正执法、严格执法、打假扶优等，通过推行“首负责任制”、“责任追究制”、“目标责任制”等制度和措施，提升政府和部门的诚信度和公信力；二是推动诚信体系在食品行业的落实，包括食品生产、经营、消费的各个环节，通过建立诚信档案，信用评级、考核及奖惩等机制，实现整个食品行业信用等级的提升。

3.3 推进形成食品安全社会共治局面

在社会利益和主体多元化的现代社会，食品监管单靠食药监部门、农业部门等几个政府职能部门的努力远远无法满足现实需要，只有让企业、民间组织、新闻媒体、消费者等主体共同参与治理，运用法律、市场、舆论监督、行政等多种手段，形成有效的社会共治，才能推进食品安全监管工作走上长治久安的发展之路。此外，对于食品安全监管部门来说，提高食品安全信息透明度，扩大公众参与度也十分重要。目前，我国食品安全信息大多分散在政府各监管部门的网站及其他平台上，是一个个信息孤岛，没有形成信息共享局面，并且信息更新很不及时，公众对这些政府网站平台上的信息关注度不高。因此，食药监部门应主导搭建一个统一、权威的信息整合和交换平台，切实保证信息数据的及时性、全面性、可靠性、统一性，使百姓在有需求时可以方便快捷地获取相关信息。

3.4 有效统筹利用检验资源

食品检验工作作为食品监督工作的重要技术支撑，不论在美国还是在中国都发挥着重要作用。美国FDA下设专门机构，负责实验室质量保证和质量控制。FDA官方实验室负责管理和确认其他实验室资格等工作，承担检测任务的实验室所使用的检测方法必须由FDA认可的实验室认证机构进行认证。

根据国家食药监管总局2015年制定的《关于加强食品药品检验检测体系建设的指导意见》要求，食品检验体系由国家、省、市、县4级检验机构组成。根据笔者的调研，由于近年来食品药品监管体制的多次调整，食品检验机构的建设和能力改进都有所弱化，特别是县级检验机构，基本都没有开展食品检验工作。地市级食品检验机构，由于分级管理体制，受检验经费不足、自身检验能力不强、管理体制僵化等多种原因的制约，鞭长莫及，发展后劲不足。第三方检验机构作为食品检验市场的补充，目前还无法承担官方检验机构的“法定检验”任务，这些都给食品安全监管工作带来隐忧。

结合我国现有的食品监管需要及检验机构设置现状，笔者认为我国可参考美国等发达国家的作法，建立统一、权威、有效的食品检验体系，有效统筹利用现有检验资源，明确责权，分工协作。如政府设置的检验机构主要负责制定标准、法定检验、管理第三方检验机构，第三方检验机构在获得检验资质和官方机构的授权后可以承担官方机构的委托检验任务。对于政府检验机构的设置，应打破隶属关系、行业、区域的限制，形成“大检验”概念，按产品类别明确职责，分工合作。对于第三方检验机构采取鼓励政策，用于补充食品检验市场的不足，同时应加强对检验机构资质认定条件和检验规范性的管理。

3.5 构建完善的食品安全标准体系

《食品安全法》实施之前，我国食品标准体系较为混乱，有GB系列，有各行政主管部门制定的标准、行业标准、企业标准等，种类繁多、体系复杂、互不协调。近年来，国家已启动食品标准整合工作，将各类现行的农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和食品行业标准予以整合，统一为食品安全国家标准。据不完全统计，2015年以来新颁布实施的食品安全标准、规范近千个。相信通过一段时间的努力，我国可以形成一个较为完善、统一的食品安全标准体系。

美国有相对完善、统一的食品安全标准体系，其食品行业超过80%的标准是国际通用标准，其标准框架基本以食品产品的分类划分，标准和技术规范按危害领域划分，甚至监管部门都会不同，比如针对蛋和蛋制品，带壳的蛋由FDA负责，而去掉蛋壳以后则由FSIS负责。在标准和技术规范制定方面，美国非常注重发挥各种民间机构的作用，如各种协会及大型食品生产企业的优势和作用，共同完成食品安全标准体系的建立、完善和实施，这一点对我国今后的工作很有启示性。