深化国家级开发区财税体制改革的对策建议

张晓静

中国的财税改革历经30余年探索和实践，已取得重大成就，但随着市场经济的不断发展， 现行财税体制暴露出许多不足之处，我国财税体制面临着重大挑战，加速改革财税体制势在必行。本文主要结合国家级开发区-辽东湾新区实际状况，分析新区财税体制改革过程中遇到的困难和问题，进而对其提出初浅的对策和建议，以供参考。

中国的财税改革于1978年作为市场化改革宏观层面的突破口率先启动，历经30余年探索和实践，积累了许多宝贵经验。同时也要看到，现行财税体制仍存在许多不足之处。下面以国家级开发区-盘锦辽东湾新区为例，简要分析近年来财税体制改革过程中存在的主要问题及困难，并从财政预算管理体制改革、缓解收支矛盾、争取财税政策扶持、税收征管改革等方面研究深化辽东湾新区财税体制改革的对策思路。

一、辽东湾新区深化财税体制改革的背景

2018年是中国改革开放40周年，中国财税体制改革与整个改革开放事业如影随形，也步入了不惑之年。迄今的中国财税体制改革实践总体上是成功的，它在国家整体改革之路上起到了重要的推动作用，为现代财政制度的建设取得了重要的阶段性成果。

中共十九大明确了加快建立现代财政制度的重要部署，政府工作报告提出进一步深化财税体制改革的工作要求，加快改革步伐，完善体制机制，更好地发挥财政职能作用是国家深化改革的必然趋势。我们只有站在国家深化改革的大棋盘上，顺势而为，充分利用深化财税体制改革的重要契机，才能推动辽东湾新区经济不断实现高质量的发展。

二、辽东湾新区现行财税体制现状

（一）预算管理体制情况

辽东湾新区已经实行了全口径预算，将一般预算收入、政府性基金预算收入全部纳入了预算收支管理。采用零基预算的预算编制方法，主要是以当年财力为资金分配基础，以当年社会经济和各项事业发展的实际需要为分配依据，尚未编制与发展规划配套的中长期预算和重大项目的滚动预算。

（二）税收体制情况

辽东湾新区税收收入中消费税全部缴入中央库，增值税（含营业税）中央与地方分成比例为5：5；企业所得税和个人所得税中央和地方分成比例为6：4，除了中央共享部分外，增值税、营业税、企业所得税、个人所得税五大共享税种的34.2%需上解省财力，环境保护税省和市分成比例2：8。作为国家级开发区，税收体制的管理与其他县区没有本质上的区别。

（三）县乡财税管理体制情况

辽东湾新区与各乡镇实行两级财税体制，新区每年根据各乡镇的实际收支情况对乡镇进行转移支付， 明确财政事权范围和支出责任，新区安排需跨乡镇协作完成的事项，县乡共同承担事权，按责任大小确定县乡资金分担比例。

（四）上级补助情况

按照现行财政管理体制下，中央财政对新区财政的转移支付补助主要包括以下四类：一是返还性补助8，076万元，二是一般性转移支付19，087万元，三是专项转移支付12，533万元。

（五）体制上解情况

辽东湾新区上解上级支出主要包括三大类，一是体制上解支出33，376万元，二是出口退税专项上解支出350万元，三是专项上解支出4，918万元。

三、遼东湾新区现行财税体制存在的主要困难与问题

（一）预算管理体系不完善，缺乏中长期预算

一是预算编制与绩效管理衔接不够紧密；其二、在预算执行时， 随意调整预算的情况频频发生，严重影响到财政预算的严肃性、规范性和执行效果；其三、财政预算与新区年度计划、中长期规划缺乏必要的衔接，重大项目缺乏滚动预算，使得财政预算与新区发展规划呈现出脱节的状态；其四、预算编制存在的科学性和完整性不足。

（二）支出压力不断增大，财政收支矛盾突出

一是随着国家各项支出政策的不断出台，工资、运转、基本民生等刚性支出均按国家标准执行，新增“三保”支出及其总量不断攀升，尤其是民生保障支出增长迅猛；二是政府债务负担尤其沉重。新区各项债务已进入还款期，偿还本金及利息，给辽东湾新区财政带来巨大压力，随着债务压力的逐年加大，财政收支平衡矛盾异常突出。

（三）税收结构不合理，税源比较单一

根据2018年1-7月份的收入数据分析来看，增值税完成51，351万元，占已完成一般预算收入的30.7%；城镇土地使用税完成38，326万元，占已完成一般预算收入的22.9%，土地使用税和增值税成为收入的半壁江山，收入结构不平衡现象十分明显。从税源角度分析，全区入库额排名前五位的企业中只有盘锦北方沥青燃料有限公司税收收入超过7亿元外，其他四家均未超过1亿元，税源结构非常单一。

（四）自身财力有限，税负较高。

受财政收入中央与地方分成制度的影响，目前新区的增值税中央分成50%、所得税分成60%后，仍需将地方留成部分上解省34.2%，新区土地出让金收益提取的教育基金、水利基金、保障房基金也需上解省财力，经初步测算，2018年需向省上解4亿元，2019年需向省上解4.8亿元，2020年需向省上解5.8亿元，2021年需向省上解7.1亿元。

（五）争取到的国家和地方级财税优惠政策有限，与同类开发区相比，还有很大差距。

通过与我国其他同类开发区，尤其是与沈北新区所享受的国家、省给予的政策扶持相比，辽东湾新区无论是在享受开发区的相关扶持政策，还是本区入住企业享受的相关政策在数量上和力度上都存在着明显的差距。新区的发展离不开国家的支持，更离不开省市的扶持，在探索如何用足用好国家对开发区优惠政策的道路上，新区还需更深入地分析研究，因地制宜，在加强项目建设的基础上，进一步加大向上争取的力度。

四、深化辽东湾新区财税体制改革的对策建议

（一）提高预算编制质量，建立统筹规划长效机制

深化预算编制改革，进一步优化支出结构；不断强化预算约束，健全预算执行监管体系；深化预算管理制度改革，增强预算编制的科学性；增强预算编制的系统性，探索制定中长期预算和重大项目滚动预算，在编制2018年预算时，同步试编2018年至2020年财政规划，选取2家管理基础较好的预算单位，推进部门编制三年滚动规划试点；增加预算编制范围，将政府债务全面纳入预算管理。

（二）大力增收减支，从自身入手缓解收支矛盾

一是按照“稳固壮大基础财源、培育做强新兴财源、强化收入征收管理”的思路，明确“十三五”期间15%的年均增长速度，确保偿债资金有稳定的财力保证；二是大力压减一般性项目支出，严格控制新增债务规模。从严控制经费类支出，保障续建和民生项目资金需求，压减城市建设类项目支出预算，杜绝楼堂管所等一般项目支出预算安排；三是新增财力优先保障清偿到期债务，减少新增债务融资规模，逐步消化存量债务。

（三）加大财税政策争取力度，助推辽东湾新区建设

1.争取支持辽东湾新区建设的中央财政政策

一是充分利用中央财政专项资金。上海浦东新区、天津滨海新区、海西经济区的建设，中央均给予了专项补助。新区要借鉴这些地区争取中央财政专项资金的经验，通过适当方式获得中央财政支持。二是鉴于目前分税制体制形成的税收比重过大（消费税100%、增值税50%、所得税60%），严重影响地方财力的实际，建议国家尽快调整税收分配政策，将税收大头留给地方，考虑企业和个人收入受市场不确定性影响较大的实际，建议将所得税中央所占比重比例调整为50%，并取消“两税”基数返还办法。三是建议赋予盘锦先行先试的机会，重点支持辽东湾新区建设国家级战略性新兴产业聚集区、自由贸易试验区、构建开放型经济新体制以支持辽东湾新区的开发和建设。

2.争取支持辽东湾新区建设的地方财政政策

在争取中央政策支持的基础上，积极争取辽宁省政策扶持。一是省财力在统筹全省支出基础上，比照沈抚新区连续3年安排一定资金重点支持辽东湾新区建设；二是以2016年为基期，从2017年开始连续5年，除中央分享的税收外，新区新增的地方财政一般预算收入金额全额留存；2018至2022年辽东湾新区比照沈北新区，环境保护税收入全部留存，省不参与分享；土地收益提取上解省部分的教育基金、水利基金、保障房基金，不再上解，用于支持辽东湾新区建设；三是优化转移支付结构。减少专项转移支付比重，提高一般性转移支付比重；四是对辽东湾新区用海项目缴纳的海域使用金和用海项目渔业资源损失补偿费，除上繳国家部分外，其余部分由新区负责征收。五是对于债务系统内已置换成地方政府债和未置换完成的存量债务产生的利息，省财政每年给予一定比例的贴息。

（四）深化税收征管改革

1.适应经济发展新常态，合理调整收入增长预期，拓宽税收来源，优化收入结构，降低非税比例，提高税收占比。

2.落实税收法定原则，推进税收征管科学化精细化便利化，完善税源分级分类管理，重点税源专人负责、精细化管理，一般税源划分行业、专业化管理，零散税源源头管控、社会化管理。

3.推进国地税机构合并，以现代化信息技术为依托，以精细化管理为着力点，提高征管效能，努力构建集约高效的现代税收征管方式。开展“上门服务至少一次”活动，把为企业服务作为活动的重要内容，建立健全以问题为导向的组织收入调研机制。加强对重点行业及税源的分析、预测，深挖税收增收潜力，引导项目建设充分享受税收优惠，释放政策红利降低企业投资成本。（作者单位为盘锦市辽东湾新区财政金融局）