试论政府信任的三级本质

摘要：政府信任的本质是我们理解和建构政府信任的内在根据。对政府信任本质的诠释应该溯源到信任本身。以信任的二元本质（正当性与应当性）为基础，出于确保政府信任建构之良性方向和渐进策略的目的，政府信任的三级本质可依次界定为：互动性的初级本质、善意策略性的中级本质与道德性的终极本质。这三级本质之间较好地体现了相互依存、不断深化和适度平衡的辩证关系，为我们建构政府信任提供了一个循序渐进的解释框架。

关键词：政府信任；本质；互动性；善意策略性；道德性

中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）09-0022-06

基金项目：国家社科基金项目“‘正义—仁爱互补与社会和谐发展研究”（15BZX088）；吉林省教育厅“十三五”社会科学研究规划项目“文化心理视域下差序政府信任问题研究”（JJKH20180811SK）。

作者简介：胡晓利（1970-），男，吉林舒兰人，东北大学文法学院博士研究生，吉林师范大学经法学院副教授，主要从事公共行政学和行政法学研究。政府信任体现了民众对政府的信任和支持程度，既是政府合法性的重要来源，又是反映国家治理成效的晴雨表。从某种程度上说，拥有较高水平的政府信任意味着政府政策能够得到更稳定的支持，为政府提供更大的施政空间和更从容的试错空间。[1]因此，一定程度的政府信任是一国深化改革和促进发展的重要软实力。《大学》中提到：“物有本末，事有终始，知所先后，则近道矣。”政府信任的本质体现了政府信任的根本性质，是提高政府信任水平、提升政府公信力的内在根据。而信任是政府信任的逻辑起点，对政府信任本质的诠释应该溯源到信任本身。本文尝试从信任入手，在工具—价值理性融合视域下客观揭示信任的本质，并以国内学界关于政府信任本质的已有认识为基础，重构政府信任的三级本质。

一、工具理性与价值理性：信任研究的基本方法论

德国社会学家马克斯·韦伯主张必须立足于客观世界以外的主观世界，从人的行动动机入手来探究社会现象背后的人的目的和意义。他创造性地提出了工具理性与价值理性这样一对重要范畴，二者既构成我们理解人的理性两个不可分割的重要方面，又为研究心理现象和社会现象提供了个体主义和人文主义的方法论。信任是人类的一种特殊心理活动和认识活动，运用工具理性与价值理性的方法论对其分析和把握，有助于我们揭示信任的本质。

从基本内涵来看，工具理性试图通过精细的理性计算以较低的成本来实现收益的最大化，是追求事物最大功效的效率理性。价值理性则从最终归宿和终极关怀的立场出发，追问行为对人的价值和意义，是追求行为合目的性的实质理性。从人文社会科学研究的方法论来看，工具理性考量手段性成本与目的性收益之间的比例关系，是“外在技术层面征服自然而实现的人的自由的工具”[2]。价值理性则强调行为目的的至善性，是“内在精神层面维系人的生命存在的目的也就是安身立命的根据”[2]。因此，在方法论意义上，工具理性和价值理性在相当程度上是手段和目的的关系。从人的基本道德动机来说，工具理性是利己主义的，其所采取的手段可能是善的，也可能是恶的。价值理性则是利他主义的，服膺于纯善无恶的目的性立场。信任作为主体的一种需要及其满足，同样具有工具理性和价值理性的双重属性。已有研究指出，主体的两种心理需要是信任产生的重要原因，一种是自我保护的需要，它总是促使人们去理性选择实现自己利益最大化或者将损失减少到最低限度的行动；一种是归属与爱的需要，这是指在个体之间的交往中，施爱于他人并为他人所爱的需要[3]。前者大体相当于工具理性的范畴，后者大体相当于价值理性的范畴。

从工具理性与价值理性的关系来看，二者既相互对立又有机统一。工具理性的手段性效用对于实现个体目标和社会福祉具有一定的激励功能，但如果缺失善意导向及价值理性的制约，则容易被极端扩大甚至被恶意使用，进而发生严重的负面效果。价值理性的目的性理想作为一种至善的崇高价值追求理应提倡，而若没有工具理性作为过渡，同样无法内化为社会公众的真诚信仰而陷于空洞的政治动员及口号宣传。在人类社会发展史上，片面追求工具理性、背弃价值理性曾一度成为主旋律，这加剧了人与自然的矛盾，最终导致了人与人以及国家、族群、政党、宗教之间的矛盾，生态危机、经济危机、政治危机等各种危机的频频发生就是其中的典型表现。因此，工具理性和价值理性从分野走向整合就成为“人类理性与人类社会健康发展的内在需要”[4]。与之相应，在人文社会科学研究中，工具理性和价值理性从分立走向融合就成为基本的价值导向和发展态势。因而，我们的立场是：在关于信任及政府信任的研究中，在适度区分工具理性与价值理性的基础上，力争实现二者有机融合，也就是要在工具理性与价值理性融合视域下来揭示信任及政府信任的本质。

二、正当性与应当性：信任本质的二元向度

自20世纪50年代以来，心理学、生物学、经济学、管理学、社会学、伦理学都对信任进行了较为系统的研究，形成了关于信任概念的多元视角。

（一）不同学科视角下的信任考察

1.心理学、生物学、经济学、管理学视角下的信任。心理学将信任视为一种心理状态或者信念，属于个体心理事件或人格特质的范畴。多数学者用“期待”来描述这种心理状态。具体而言，信任是个体在与他人交往中生成的一种着眼于未来的对他人行为的期待。这种期待意味着信任者对他人善意的感知和对他人能力、特长的信赖[5]43，至于信任者本身是否具有善良意愿，则并未进行深入考量。

生物学基于生存安全和互惠的个人主义立场来理解信任，将信任视为在个体心理认知基础上的行为选择。人类在生存与发展的进化过程中，逐渐认识到互惠有利于个体的生存与发展。正是凭借着相互之间的信任，既完成了互惠性的物物交换，又适应了高度不確定的自然环境，从而保证了个体与种族的安全与繁衍。

经济学基于确保自我利益实现和交易顺利达成的理性选择立场分析信任在市场经济或经济交易中的功能或作用。交易双方的相互信任既在微观上充当了“经济交换的润滑剂”[6]，规避了交易风险，实现了个人利益，又在宏观上维护了经济秩序，促进了市场经济的顺利发展。毫无疑问，信任发挥上述作用的前提是基于理性计算的工具性立场的，像资金投入一样遵循着“投资—回报”的运作逻辑。这种信任被形象地称作“社会资本”或合作资源。

管理学将信任视为旨在防范风险和实现行为期望的内部控制机制。以泰勒科学管理和韦伯官僚制为代表的传统管理学通过建立健全规章制度和细化工作标准等外部手段来实现对部属的监督和控制，目的在于防范突发的风险，最大限度地提高工作效率。这在很大程度上忽视了部属自身的心理因素和情感因素。当这种外部监督和控制处于无能与无力的状态时，学者们开始关注信任作为内部控制机制对组织运作和组织目标的影响。

2.社会学视角下的信任。社会学把信任看作一种具有交互性的社会关系或者行为方式。信任不仅受到了人格因素、个体经验等个人因素的影响，而且也受到了人际关系、社会支持等社会因素的影响[7]。信任不仅仅是一种心理上的期待，更是一种在此基础上的社会交往行动和实践。正如德国社会学家卢曼所认为的那样，信任的重要之处正在于，它是一种社会关系、社会行为，它远远超出了心灵哲学和心理学的讨论范围[8]。

值得注意的是，社会学家对信任的研究，并没有停留在社会关系或行为方式的表层，而是深入挖掘了关系和行动背后的深层因素，主要表现在：一是认为组织内部共同的道德和价值观为个体之间的信任奠定了坚实的基础。如福山认为，“信任是在某一群体成员对共同文化、习俗和制度规范认同的共同基础上，成员之间的对彼此常态、诚实、合作行为的期待。”[9]二是从道德层面理解信任并探讨了信任的本体性价值。如，吉登斯认为，信任不同于信心这种“弱归纳知识”，信心仅是“信任中的一种要素”。“信任意味着是对‘承诺的一种跨越，这是不可化约的‘信念的一种品质。”[10]20“在情感以及一定程度上的认知意义上”，信任构成了“本体安全感”赖以存在的本原和根基[10]42。

3.伦理学视角下的信任。在伦理学看来，信任是在人际交往过程中所体现出来的一种基本德性，是一种社会善。因为，在人际交往中，情感、友谊乃至友爱的维系与养成，信任是蕴含于其中的不可或缺的基本因子。

因为信任是一种社会善，所以对于信任的德性品质的理解，我们需要回到亚里士多德对善的类型化研究上来。亚里士多德把善分为三种：一是始终为一种目的的善，这是因自身缘故而追求的；二是既为目的又为手段的善，这是既可因自身缘故，又可因其他事物缘故而追求的；三是仅为手段的善，这是只因其他事物的缘故而追求的[11]。信任就其自身性质来讲，既可因自身缘故，又可因其他事物缘故而追求，因而属于既为目的又为手段的善。其中，“自身”意味着把信任善作为人与生俱来的、内在的、固有的德性，是信任的应然状态，因而可以称之为信任的应当性。应当性因为“出于自身意愿的，非可操纵性的，也非功利性的考量”[12]而成就了真正意义上的信任。因而，它既可以形成良好的社会秩序，又可以造就个体的责任心。“其他事物”意味着把信任善作为实现信任方合法、正当权益的手段，因为信任方是在服从规范和习俗的前提下基于合法、正当的利益需求来换取被信任方的回应，因而可以称之为信任的正当性。正当性基于善意的利己主义立场出发来理解信任，为现存体制和社会环境所认可，可以作为信任的起点。而应当性基于非功利性的利他主义立场出发来诠释信任，为现存体制和社会环境所鼓励，应当作为信任的归宿。这样，伦理学就在信任的正当性（起点）和应当性（归宿）之间铺设了一条渐近的、良性的平衡之路。

（二）不同学科视角下的信任分析

根据前文对工具理性和价值理性的基本界定和对信任多学科视角的梳理，我们把诸学科对信任概念的认识根据其基本倾向做出如下区分：

1.工具理性归属。首先，心理学、生物学、经济学、管理学均将信任理解为手段性的存在，或慰藉自身心理，或保障个体和种群生存，或增强组织效能，因而是工具理性的。并且这样一种工具理性并不一定是以信任者的善良意愿为前提，信任者的道德意愿存在着善与恶两种可能，因而没有明确信任关系建构的良性方向。“正如威廉姆森所说，这种被定义的信任（信任被看作是潜在价值和未来收益的主观可能性的精确计算，作者注）几乎不能对理解人类行为有什么帮助，而这种行为可以更吝啬地被经济学理论所解释。”[13]449-450其次，伦理学的正当性将信任作为满足信任者合法、正当权益的手段，虽然也具有一定的工具理性色彩，但与心理学、生物学、经济学与管理学意义上的工具理性是有鲜明差别的。一是这种正当性是以信任者的善良意愿为基础的手段善，摒弃了手段之恶，保证了信任关系建构的良性方向。二是这种正当性并不是从终极意义上来加以理解的，仅仅作为信任善的起点，要以应当性的信任善为依归。

2.价值理性归属。社会学将信任作为一种社会现象置于主体与客体的互动关系之中进行考察，并从组织价值观和本体性安全层面关注信任双方的文化认同、道德品质乃至“准宗教元素”，试图揭示信任的“深一层的要素”，其总体上是归属于价值理性的。但社会学对信任的“深一层的要素”并没有给出进一步的解释。而伦理学的应当性则将信任作为一种内在信仰和终极价值来追求，兼顾了个体性和社会性，在注重提升个体的德性品质的同时，也着眼于友善和谐的人际关系和社会良好道德风尚的形成，是完全契合价值理性的。因此，就对信任概念把握的彻底性和完整性而言，伦理学的应当性所呈现的价值理性倾向更为明显，更为地道。

综合以上分析，就不同学科的信任归属而言，心理学、生物学、经济学、管理学、社会学视角下的信任，都表现出相当程度上的工具理性与价值理性分野的局限。只有伦理学对信任的把握体现出工具理性（正当性）和价值理性（应当性）融合的意蕴。基于工具理性和价值理性相融合的方法论，我们在工具理性层面选取了伦理学的正当性，在价值理性层面选取了伦理学的应当性作为信任概念的两个基本维度。那么，正当性和应当性是否是对信任本质的科学揭示呢？“本质是事物的根本性质，是事物本身所固有的，决定事物的性质、面貌和发展的根本属性。”[14]列宁在《哲学笔记》中说：“人的思想由现象到本质，由所谓初级的本质到二级的本质，这样不断地加深下去，以至于无穷。”[15]对事物的多级本质之间的关系，应当这样理解：“初级本质是二级本质的基础；人们去把握初级本质是为了更深入地把握二级本质，把握了二级本质则能更彻底地把握初級本质，并且进而深入认识三级、四级……本质。”[16]也就是说，我们对事物本质的认识，只要把握住事物的根本性质，是可以由表及里、由浅入深来揭示事物的多级本质的。信任在实质上是人与人之间的相互信任，在过程上应当呈现持续性的良性互动的发展历程。因而，对信任本质的界定不仅要明确信任关系建构的良性方向和渐进策略，更要契合人的自由和发展；不仅要基于人的理性权衡和物质欲求，更要考量人的内在信仰和精神需求。而前文所揭示的伦理学意义的正当性和应当性完全符合上述理念，就是对信任本质的科学揭示。

三、互动性、善意策略性与道德性：政府信任本质的三级重构

依据前文所述，信任的本质包括正当性和应当性两个层面。我们以信任的二元本质为基准，在合理吸纳和整合国内学界关于政府信任本质已有观点的基础上，尝试重构政府信任的三级本质。

国内学界对政府信任本质的认识已经超越单一的个体心理层面的静态思维，有学者明确提出，“政府信任的本质是公民与政府的交互关系”[17]。甚至有个别学者主张，“政府信任在本质上是一种公众与政府之间的良性互动。”[18]我们认为，从互动到良性互动体现了对政府信任本质认识的渐进性、过程性和方向性，为我们认识政府信任的多级本质提供了基本思路。但学界对于良性互动的基本内涵和实现过程并未给予应有的揭示。良性互动是主客体双方从善良意愿到良好结果的动态过程。因此，在建构政府信任关系的过程中，良性互动的达成首先取决于公众与政府及公务员的善良意愿，然后才有可能谈得上操作层面的精良。已有研究发现，“如果人们感到有关权威者在基本动机上是以善意的方式行动的话，那么，他们似乎就易于宽恕种族主义和性别岐视的表面特征。”[13]451客观来讲，公众与政府及公务员的道德意愿都会有善意与恶意之分。即使是善意，也会呈现境界与程度的差别。在此，我们就有必要考察以道德意愿为基点的信任类型作为我们分析和整合的基础。我们注意到，埃里克·尤斯拉纳在《信任的道德基础》中，根据信任“在解决集体行动的问题时”所起的作用不同，将信任分为策略信任和道德主义信任两类。其中，策略信任是“为了具体目的、有选择地信任他人”，“反映出我们对人们将怎样行动所持的期望”[19]。也就是说，策略信任将信任他人作为实现某种具体目的的手段，是信任主体對信任客体的善意与能力进行理性判断和自我评估后，得出其能够被赋予信任的结果。道德主义信任是“普遍地信任他人”，秉持“人们应该相互信任”的信条，是“对人应该怎样行动的一种表述”[19]。也就是说，道德主义信任是不需要回报的，强调信任本身就是信任行为的目的。在本文中，出于表述精炼的原因，我们将策略信任和道德主义信任分别称为“策略性信任”和“道德性信任”。根据前面我们对工具理性与价值理性以及信任本质的二元分析，策略性信任属于工具理性范畴，是一种利己主义的信任。从信任主体和信任客体是否具有善良意愿出发，我们可以将之分为善意策略性信任和恶意策略性信任两类。显然，信任的正当性要求我们秉持善意的策略性信任，摒弃恶意的策略性信任。而道德性信任则属于价值理性范畴，是信任应当性的必然要求，是一种纯粹的利他主义的信任。就对政府信任本质的认识来说，从善意策略性信任到道德性信任，既保证了政府信任建构的良性方向，又使其具有循序渐进的提升空间。同时，考虑到学界将互动性作为政府信任本质属性的已有认识，以及善意策略性信任和道德性信任都需要在公众与政府的互动过程中建构的逻辑前提，我们将政府信任本质界定为依次渐进的三个级别：互动性、善意策略性和道德性。

（一）互动性：政府信任的初级本质

在初级意义上，互动性意味着公众和政府之间的双向互动关系，这种互动关系在客观上是由公众期待和政府回应所构成的完整结构。政府信任既涉及到公众的情感需求、道德意愿和理性判断，又涉及到政府的行政精神、绩效表现和回应质量，如果公众仅有心理期待而未付诸实践行动，或者公众在付诸实践行动后，而政府没有做出回应，都不能称之为完整意义的政府信任。有些学者仅仅把政府信任理解为公众对政府的可预期的正面期待，或者理解为公众对公务员群体形象和政府行为质量的心理评价，而忽视了公众与政府的互动、合作关系，是有失片面的。相对于普通的人际信任，在公共行政实践中，因为政府回应缺失而导致政府信任建构障碍的情况更为突出，将互动性作为政府信任的一级本质是十分必要的。可以说，互动性已经触及到了政府信任的本质，构成了我们进一步理解政府信任本质的基础，因此，我们将之称为政府信任的初级本质。

但从客观上来讲，公众和政府之间的互动质量和层次是有差别的。良性互动应成为政府信任的理想模式和发展趋向。之所以把互动性界定为政府信任的初级本质，更为重要的原因则是，互动性没有考虑公众和政府之间的合作是否是基于良性的，而公众和政府及公务员的善良意愿应该首先考虑其中。在公共行政实践中，无论是政府还是公众都有可能基于恶意去构建政府信任关系。对于政府而言，可能会基于欺骗来维护自己的公共形象，也可能基于自身的寻租行为来回应公众的心理期待，而公众也可能基于潜规则，采取托人、贿赂等不正当手段来实现自己的心理预期。因此，互动性因为没有排除公众和政府的不善意愿，没有明确政府信任建构的良性方向而具有其先天的局限性，仅仅触及到了政府信任本质的表层。我们还应在此基础上进一步挖掘政府信任的深层本质。

（二）善意策略性：政府信任的中级本质

在中级意义上，善意策略性意味着公众和政府之间的善意互惠型社会关系。在政府信任建构的历史进程中，善意策略性既有其自身的优势，又具有一定程度的局限。善意策略性的优势在于公众与政府双方的善良意愿。基于信任的正当性，善意策略性将善意的工具理性引入到政府信任关系之中，要求公众和政府在严格遵守惯例和社会规范的情况下去共同打造良性的信任关系。由此可以看出，善意策略性从手段上排除了公众和政府之间的恶意信任关系，从而明确了公众和政府互动的良性前提，保证了政府信任建构的良性方向。在以经济发展和民生福祉为主旋律的现代社会，善意策略性的政府信任能够较好地弥合公众之间、政民之间的利己主义价值观和利他主义价值观的冲突，容易在较大范围内、较长时期内和较广人群中成为基本共识，因而可以作为谋求公众与政府信任良好信任关系的起点。

而善意策略性的局限性在于其策略性。公众和政府之间的信任是基于工具主义的理性选择和精准计算的立场，彼此之间的信任是作为实现各自特定目的的手段而存在的。对于公众而言，其对政府的信任是实现自己合法、正当的个人利益的手段。对于政府而言，其对公众心理期待的回应同样是作为实现行政管理目标和公共行政价值的手段而存在的。因而，善意策略性对政府信任本质的理解，虽然实现了从互动关系的浅层到善意工具理性深层的跨越，但与信任的应当性相比，良性互动的程度仍然处于较低层次。我们将善意策略性称为政府信任的中级本质。因此，政府信任的本质并没有在根本上被揭示出来，仍然需要进一步拓展和深化。

（三）道德性：政府信任的终极本质

在终极意义上，道德性意味着公众和政府的纯粹利他型社会关系。相对于善意策略性，道德性的最大优点在于，公众与政府已经将信任内化为自身高尚的精神需求，信任本身就是行为的目的，也就是说，道德性信任已经将信任升华为信赖甚至信仰。对于公众而言，由于对政府善的价值预设的认同，能够超越利己主义的动机，秉持“我们应该信任政府”的政治信条，从公共利益和政府角度去理智表达自己的心理期待。对于政府而言，由于善治理念的普及和公共行政精神的培育，能够超越自我计算的功利性动机，从民生福祉和公共价值的角度去合理回应公众的心理期待。也就是说，在道德性的政府信任中，公众和政府都能基于价值理性的立场去构建双方之间的信任关系，公众的心理期待与政府的合理回应形成了理想状态的一致。由此，我们对政府信任本质的探索，已经从善意的策略性跨越到了纯善的道德性，实现了由工具理性向价值理性的根本性转换，政府信任的本质在终极意义上被揭示出来。因此，我们把道德性称为政府信任的终极本质。

图1政府信任的三级本质综上所述，政府信任本质是由互动性、善意策略性和道德性组成的三级结构（如图1所示）。在政府信任的三级本质之间，互动性是善意策略性和道德性的基础，善意策略性和道德性则保证了互动性的良性方向。在具备互动性这一客观基础上，善意策略性是政府信任建构的起点，道德性是政府信任建构的归宿。公众与政府在信任关系中的良性互动的尺度就存在于善意策略性和道德性之间。因此，这三级本质之间较好地体现了相互依存、不断深化和适度平衡的辩证关系，为建构政府信任提供了一個循序渐进的解释框架。

在罗姆·阿尔看来，公众和政府或制度之间的信任关系在很大程度上是人与人之间的信任关系的延伸。而“信任某人和被某人信任，既构成一个本质上具有实际特征的心理倾向和信仰模式，也构成一种道德责任模式”[20]。在中国的历史传统中，作为意识形态的儒家文化不仅非常重视公众对政府的信任，而且赋予人性与政府以善的价值预设。由于对“自古皆有死，民无信不立”（《论语·颜渊》）理念的体认，公众信任政府成为治理国家之头等要务。从“正德、利用、厚生”之“三事”（《尚书·大禹谟》）到“修身、尊贤、亲亲、敬大臣、体群臣、子庶民、来百工、柔远人、怀诸侯”之“九经”（《中庸》），体现了中国悠久的善政传统和丰富的善政内涵，以“集体的、历史的系谱”[5]116方式，形成了独具特色的信任文化。这种信任文化由于历史积淀和代际传递也深刻影响着现代中国民众的政治心理。因此，本文以主客体道德意愿及动机的角度重构政府信任的三级本质，契合了中国的政治文化传统，以此为基本框架和理论前提去进一步研究中国政府信任问题也就具有了历史基础和现实基础。应当指出的是，这三级本质仅是我们基于特定的研究方法论对政府信任本质的抽象，具有马克斯·韦伯所说的理想模型特质，对于其具体的生成机制和实现路径则有待深入探讨。

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