国内外现行海洋能政策比较分析

张炫钊，张培栋

（青岛科技大学 环境与安全工程学院，青岛 266042）

引 言

海洋能是指海洋因月球等天体对地球引力以及太阳辐射作用而储存的能量，包括波浪能、潮流能、潮汐能、温差能和盐差能[1-5]。利用海洋能发电、大力发展海洋能产业已经成为许多沿海国家应对全球气候恶化、实现可持续发展的重要途径[6]。随着中共十八大提出建设“海洋强国”的伟大战略，海洋能产业的发展日益受到我国政府的重视。大规模开发利用海洋能涉及到社会多方利益，需要政府制定符合国情的政策，合理规划和指导整个产业的发展。由于我国的海洋能产业起步较晚，缺乏政策制定与实施经验，因此研究国外海洋能产业发达国家现行的海洋能政策，对于符合我国国情的海洋能政策的制定与产业发展具有重要的借鉴和指导意义。

1 国内外海洋能产业差距现状

发电规模方面，虽然我国是世界上建造潮汐能电站最多的国家，但是绝大多数电站建造时间早、使用寿命短且发电量低，总装机量现约为4.1兆瓦，远低于法国的240兆瓦和韩国的254兆瓦[7]；英国和葡萄牙的波浪能装机量均超过兆瓦，仅英国海蛇号发电机的装机量就高达750千瓦[8]，而截至2015年底我国并网的波浪能发电设备总装机量只有450千瓦；随着装机量为3.4兆瓦的LHD林东模块化潮流能发电机组于2016年在舟山市岱山县秀山岛南部正式服役，我国潮流能总装机量突破兆瓦，但仍逊于建有MeyGen项目（当前装机量超过6.5兆瓦）的英国；另外，许多海洋能强国拥有多处海洋能试验场，例如英国设有EMEC等3处试验场、美国建有海军波浪能测试站等6处试验场，而我国还没有一座完工的海洋能试验场，这阻碍了我国海洋能技术的发展。

技术方面，法国和加拿大均具备制造单位装机量几十兆瓦级的潮汐能发电装置的能力[9]；英国的波浪能和潮流能技术位居世界首位[10]，英国与加拿大等国已经研发出单位装机量达兆瓦级的波浪能或潮流能发电设备（见表1），美国的Verdant Power和OPTT公司也在开展类似的项目；美国温差能技术领域处于世界领先水平，其装机量超过200千瓦的岸基开式和闭式温差能发电机均已研制成功。相比之下，我国潮汐能、波浪能和潮流能和技术目前尚停留在百千瓦级水平（见表2），温差能技术的研发工作始终也处于以理论研究为主的阶段。

表1 国外先进的波浪能和潮流能发电设备Tab.1 Overseas advanced wave energy and tidal current energy conversion turbines or devices

表2 我国部分自主研发的海洋能发电装置Tab.2 Some domestic wave energy and tidal current energy conversion turbines or devices

商业化方面，欧盟是促进世界海洋能产业商业化的主要驱动引擎，其潮流能和波浪能开发商数量分别占全球总量的50%和45%[11]。其中，英国已打造出了开放度高、竞争性好的海洋能市场，不仅拥有卡内基波浪能有限公司等著名的海洋能发电装置研发制造商，还吸引了德国的西门子公司和丹麦维塔斯等国际海洋能产业巨头。截至2015年，全球大约120到130家海洋能开发商中，约35家在英国。海洋能产业已为英国创造了超过1 500个就业机会和4.5亿英镑的经济价值[12]。目前，我国海洋能商业化水平较低，部分高校和国家科研单位是从事研发海洋能发电设备的主要机构，并且各自为战缺乏协作，开发海洋能的开发商多为国有企业，只有联合动能新能源有限公司等少数私营企业涉足。

2 国外现行海洋能政策

2.1 命令控制性政策

2.1.1 目标性政策

在当今世界各国越来越重视利用和开发海洋能的大趋势下，各海洋能产业大国纷纷推出了为期二三十年的海洋能发展战略规划（见表3）。

表3 世界部分国家海洋能目标性政策概述Tab.3 Overview of the national strategies regarding marine energy in some foreign countries

2.1.2 专项法律

2010年，挪威颁布《海洋能法案》，明确了政府对选址于某些偏远地区海洋能电站的审批流程；2013年，美国推出《海洋和水动力能源法案》，旨在促进海洋能技术的研发和示范活动，同年的《可再生能源电力法案》规定了海洋能电力标准；2015年，加拿大新斯科舍省通过了《海洋能法案》，该法案要求海洋能项目必须满足环保、为社会创造财富的条件，同时规范了海洋能发电站建设活动的审批体系。

2.1.3 强制配额制

《英国可再生能源义务法》确立了可再生能源义务制度（RO）——实质是电力配额制，即要求电力供应商提供的电力中必须包含一定比例的可再生能源电力；美国的德州、缅因州和新泽西州等州政府对海洋能电力施行配额制。

2.1.4 固定电价制

爱尔兰、法国和丹麦将固定电价制度引入海洋能发电领域，目的是创造一种市场拉动机制，为海洋能发电提供可靠的销售渠道。上述三国现行的海洋能固定电价分别为26，15和8欧分/千瓦时。

2.1.5 环境评价制

瑞典政府将所有海洋能发电项目都划分为“对环境有潜在危害的工程”，要求海洋能发电设备在部署前必须进行环境评价；韩国政府要求装机量达到一定规模的海洋能发电厂于开工前必须接受环境评估；葡萄牙等国家政府只对选址在海洋生态保护区内或附近的海洋能发电站进行建设前的强制性环境评价；爱尔兰等国家政府对海洋能发电站的环境评价不做强制要求[18-20]。

2.2 经济激励性政策

2.2.1 资金扶持

（1）直接财政支持

许多发达国家通过设立的专项基金向从事海洋能研发活动的机构提供资金支持。2002—2012年英国政府共斥资2.95亿美元，设立海洋能应用基金等多个专项基金；加拿大建立清洁能源基金和可再生能源资金支持波浪能和潮汐能研发和示范项目；美国能源部负责的海洋和水动力项目专项负责为海洋能产业发展提供财政支持[21]。表4列出了欧美部分国家近期实施的财政支持活动。

表4 欧美部分国家近期实施的直接财政支持政策Tab.4 The latest public funding policies in some European and American countries

（2）奖励政策

苏格兰地区政府为首个连续两年累计发电量达100吉瓦时的海洋能设备研发者颁发兰十字奖和相应的奖金；苏格兰政府还对部署在境内截至2017年总发电量最大的海洋能发电设备开发商提供100万英镑的奖励[22]；2015年5月，威尔士政府利用欧洲地区发展基金为潮流能开发商Minesto公司颁发1 300万欧元奖金。

2.2.2 投资补贴

美国联邦政府向海洋能能源电力系统提供直接的入网补贴，财政部成立的“可再生能源鼓励基金（REPI）”是这种直接补贴发放途径之一，REPI向符合规定的海洋能电力系统给予1.5美分/千瓦时的补助；美国财政部和能源部利用《2009年美国经济复苏和再投资法》的拨款，对五千余个包括海洋能在内的可再生能源项目设施进行补贴。

2.2.3 税收优惠

英国政府对海洋能发电企业免征气候变化税。葡萄牙政府对装机容量为20兆瓦的海洋能发电装置仅征收260欧元的入网税；装机容量大于20兆瓦的海洋能发电装置，上交的入网税额随着其装机容量的增加按比例递减[23]。美国的海洋能发电项目每产生1千瓦时的电能，可以享有1.1美分的税收抵免；潮汐能发电项目如放弃优惠方式，则可以享受相当于投资额10%的税收抵免。

2.2.4 绿色证书交易制

英国《可再生能源义务法》要求电力供应商承担购买一定量可再生能源电力的义务，发电企业根据电力供应商购买的可再生能源的量向后者转交由燃气与电力市场办公室颁发的可再生能源义务证书（ROCs），电力供应商必须按季度向燃气与电力市场办公室提交足够的ROCs以证明履行了配额制，否则将被处以罚金。海洋能发电企业生产1兆瓦时电力可以兑换2个ROCs（在苏格兰地区，利用潮汐能和波浪能发电1兆瓦时可以分别兑换3和5个ROCs），该比例是所有可再生能源电力中最高的[24-26]。

2.3 教育鼓励性政策

2.3.1 信息公开

爱尔兰政府通过2015年新版“海洋能门户”网站公布该国最新的海洋能数据、地图、资金以及其他管理信息，开发商借此可与相关机构取得联系并获取最新的资料；美国能源部开发了一套名为Tethys的数据库，向社会公开各种海洋能发电装置对环境造成的影响，从而提高公众对海洋能的接受意愿[27]；加拿大阿卡迪亚潮流与潮汐能研究所制作了新斯科舍省潮汐能网络地图，以方便公众获取海洋能资源和海洋功能区等信息。

2.3.2 教育活动

美国俄亥俄州大学和华盛顿大学共同组成西北国家海洋可再生能源中心，其任务之一是通过科研和教育活动培养出海洋能领域的科研人才[28]；为提高海洋能利益相关方的海洋能知识水平，美国国家可再生能源实验室负责提供教育和训练课程；阿卡迪亚潮流与潮汐能研究所于2015年在新斯科舍省各学校内开展“海洋能学校拓展项目”，动员学生参与海洋能实践活动。

3 中国现行的海洋能政策

3.1 命令控制性政策

3.1.1 目标性政策

2012年，我国首次将海洋能纳入“五年规划”，将发展海洋能产业提升到国家战略层面。此后，国家海洋局等部门陆续出台了多份目标性文件（见表5），规划了我国海洋能产业的发展方向。

表5 中国海洋能目标性文件Tab.5 Documents covering the national strategy regarding marine energy in China

3.1.2 全额保障性收购制度

2010年版《可再生能源法》首次提出可再生能源电力的全额保障性收购制度，要求电网企业应根据国家确定的上网标杆电价和保障性收购利用小时数，全额收购规划范围内的可再生能源发电项目的上网电量。2015年国家能源局起草了《可再生能源发电全额保障性收购管理办法（征求意稿）》进一步将该制度落实到海洋发电项目的操作层面，提出海洋能发电保障性收购年利用小时数应根据可行性研究报告评审意见核定的利用小时数确定。

3.1.3 固定电价制度

《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》规定我国对海洋能发电实行固定电价制度。具体电价由地方政府根据实际情况，按照合理成本加合理利润的原则制定，经国务院批准后由当地海洋能发电站实施。徐银雪[29]等人通过调研得知，发电量达到一定值的潮汐能电力的固定收购价格为2元/千瓦时。

3.2 经济激励性政策

3.2.1 专项基金

2010年5月，中国设立海洋可再生能源专项资金，支持海洋能技术研究。此后，我国陆续出台《海洋可再生能源专项资金管理暂行办法》和《2013年海洋可再生能源专项资金项目申报指南》等文件指导专项基金的使用。截至2015年5月，专项资金共支持96个项目，投入经费总额近10亿元。

3.2.2 补贴制度

2013年颁布的《分布式发电管理暂行办法》明确对符合条件的海洋能发电项目提供建设资金补贴或单位发电补贴。此外，新建海洋潮汐能、潮流能和海岛海洋能发电站等每1千瓦装机量获得补助5万元，资助的额度可高达项目总投资的40%。

3.2.3 贷款优惠

基于《可再生能源法》第二十五条的规定，列入国家可再生能源产业发展目录并符合信贷条件的海洋能利用项目可以获得金融机构提供的带有财政贴息的优惠贷款，并较化石燃料发电项目优先获得国家开发银行提供的基本建设贷款；贷款的财政贴息为2%，中央项目由财政部给予贴息，如果海洋能发电项目建设规模超过3 000千瓦，国家计委应协助落实银行贷款。

3.2.4 税收优惠

我国对潮汐能、波浪能发电关键设备或全套设备免征进口关税；对从事海洋能高新技术企业减免15%的所得税；为国家重点扶持的海洋可再生能源项目提供创业投资的企业有权以一定比例的投资额抵消部分应缴纳的企业所得税[30]。

3.3 教育鼓励性政策

3.3.1 教育政策

为培养专业型人才，我国高中地理选修教材收录有海洋能开发利用专题，部分高校的本科教育也开设与海洋能相关的课程。

3.3.2 知识普及政策

2015年11月，我国于广东湛江奥体中心举行海博会，全面展示国家海洋能产业发展的最新成果，并借此机会寻找对外合作的商业机会。国家海洋局成立宣传教育中心，面向社会开展海洋知识普及活动。

4 我国海洋能政策现存问题、原因及对策建议

4.1 国内海洋能政策存在的问题

4.1.1 目标性政策问题

国际海洋能产业强国成功的秘诀之一在于规划了本国未来几十年海洋能产业发展目标。尽管我国政府通过“十二五”规划将海洋能政策上升至国家战略层面，但是始终没有长远的海洋能引导性政策。

4.1.2 专项法律问题

北美和部分欧洲国家都出台了海洋能专项法律，使海洋能研究利用活动规范化和制度化。我国规范海洋能开发利用的法律只有《可再生能源法》，其内容上的高度概括性和抽象性很难准确引导海洋能行业；《可再生能源法》属于框架性法律，必须依赖国务院适时颁布的具体法规和规章等法律文件才能落实。

4.1.3 经济激励性政策问题

英美等国的海洋能产业私有化程度高，加上政府制定政策的最终目的是促进海洋能产业的商业化，因此经济激励性政策是调节这些国家海洋能产业发展的主要手段。根据前文所述可知，国外的经济激励性政策种类繁多，实施灵活，效果良好。相比之下，我国的海洋能政策体系以命令控制性政策为主、经济激励性政策为辅。另外，我国该领域的经济激励性政策还欠成熟，实施中存在许多不合理之处：例如，民营企业开展的海洋能项目有时难以申请到海洋可再生能源专项资金的支持。

4.1.4 信息公开政策问题

我国现阶段没有专门公开海洋能信息的网站或数据库，这不仅阻碍了相关科研活动，也不利于海洋能开发商获取商业信息。反观美国和爱尔兰等国家，均开设了内容丰富的海洋能网站，便于登陆者迅速获取大量有关海洋能的资料。

4.2 中国海洋能政策现存问题原因分析

4.2.1 海洋能政策实施时间短

英国等国普遍利用海洋能和制定相关政策始于20世纪70年代，这些国家在40余年的实践中积累了丰富的海洋能产业管理经验[31，32]。虽然我国早在1958年就开始开发海洋能[33]，但是长期以来，由于缺乏技术和资金支持，政府无力开展大规模的海洋能研发活动，同时社会各界也没有深刻意识到该能源的重要性和广阔前景。直到我国经济实力显著提高，并在“十二五”规划中确立了“培育海洋新兴产业”的目标之后，政府才系统地规划海洋能产业的发展。我国短暂的海洋能政策体系发展历程导致其不完整性，这是长期目标性政策、专项法律和信息公开政策缺失的主要原因。

4.2.2 海洋能技术水平落后

我国海洋能发电技术水平整体的欠发达性致使其发电成本居高不下，较太阳能等其他可再生能源在经济上缺乏竞争性，电力市场的需求拉动机制在这种条件下失效，政府必须通过实施命令控制性政策和一些政府参与的经济激励性政策才可以保障海洋能发电厂正常运行；此外，受技术水平落后这一因素的制约，国内海洋能设备制造企业难与国外制造商抗衡，需要通过政府调控才能获得销路。

4.2.3 海洋能市场的缺失

由于国内没有成熟的海洋能市场，市场经济的调节能力受到限制，只能由政府负责包揽大部分社会经济管理职能；高校和国企分别是我国研究和开发海洋能活动的主体，其活动明显受到政府的影响，缺乏自主性和效率。这使得命令控制型政策在海洋能政策体系内占据主导地位。

4.3 我国海洋能发展的对策建议

4.3.1 制定长远的海洋能框架性发展目标

国家发展和改革委员会应成立专家小组，积极听取各方意见，借鉴国外经验，根据国内海洋能发展现状，制定我国海洋能产业未来20—30年的框架性发展递进目标。

4.3.2 颁布海洋能产业专项法律

为避免海洋能规章制度与产业现状的脱节阻碍我国海洋能产业未来的发展，国务院相关部门必须尽快拟定针对该领域的专项法律草案。一方面，相关部门可以通过收集整理我国已出台的涉及海洋能的法律法规，结合最新版《可再生能源法》，在专家的指导下编纂符合我国海洋能现状的专项法律；另一方面，为了法律更具有可行性和适应性，地方政府依据其辖区内海洋能产业背景制定地方海洋能产业专项法律。

4.3.3 完善经济激励性政策

①国家拓宽海洋能专项资金的融资渠道，吸收社会捐款，减轻政府财政负担；扩大专项基金资助对象，允许政府利用专项基金支持国内私营海洋能研发活动；及时公开专项资金的使用状况，防止滥用资金。

②在海洋能产业领域推行“绿色证书交易”制，刺激海洋能发电企业优化产能。具体的实施模式，可以借鉴风电产业的经验，并通过局部试点实施后，普及至全国。

③拓展税收优惠的适用范围，提高优惠率，吸引国外海洋能产业龙头企业，进而提高我国海洋能商业水平。增加税收优惠的种类，并准许海洋能企业采取加速折旧等策略。

4.3.4 加强信息公开政策

国家海洋局应联合从事海洋能研发的高校和科研机构开发出我国专属的海洋能数据库。数据库负责收集并公开全国海洋能资源分布、最新技术和海洋能项目的部分数据以及整个行业的最新新闻，以便于海洋能知识的普及。