地方政府投融资平台发展历程、经验和转型分析

宫海晶

摘要：本文主要阐述了地方政府投融资平台的发展历程中的初步发展阶段、繁荣发展阶段和转型发展阶段；总结了融资平台发展经验；最后对地方融资平台转型迫切性和地方政府投融资平台转型进行了分析。

关键词：投融资平台；发展历程；经验；转型

中图分类号：F832.7 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2018）012-0314-01

一、地方政府投融資平台的发展历程

地方政府投融资平台是中国现行经济和政治体制下的特殊产物，对我国经济的高速发展起着重要的支撑作用，其重要的经济和社会贡献均不容忽视。

（一）初步发展阶段

地方政府投融资平台产生的大背景是20世纪90年代初。在资金供给严重不满足需求的情况下，为了解决地方政府的融资问题，地方政府投融资平台便应运而生，同时，地方政府投融资平台也随着政府经营城市理论和实践的不断深化而发展壮大

（二）繁荣发展阶段

这一时期，各地方政府开始大量组建自己的地方政府投融资平台，但投融资平台的融资渠道并未有效扩展，仍主要通过银行信贷系统实现对外融资，承接政策性贷款，一些城市的投融资平台开始进行转型，逐步探索更为市场化的经营模式2009年，在中央政府应对全球经济危机的投资刺激政策出台后，各商业银行也加快了信贷扩张，积极支持国家重点项目和基础设施建设投资，融资平台的融资规模迅速增加，银行贷款和企业债的规模均大幅增长。

（三）转型发展阶段

地方政府投融资平台进入了转型发展的新阶段，在地方政府债务形成及融资平台发展的过程中产生诸多问题，致使政策频繁调整，投融资平台的经营运作模式也受到了相应的限制。虽然地方政府投融资平台通过银行信贷体系进行融资受到了严格监管。融资方式的发展，拓展了地方政府投融资平台的融资渠道，投融资平台对外融资规模整体增长的趋势并未发生改变。

我国地方政府投融资平台的发展主要经历了三大发展阶段，在每个阶段中，受宏观经济环境或政策法规的影响，地方政府投融资平台的发展也表现出不同的发展特征。

二、融资平台发展经验

从地方政府融资平台的发展中可以归纳出如下特点：

第一，在城市建设中，政府对融资平台大量注入资金，包括财政性资金、专项收费、土地有偿使用和批租收入。凡有偿还能力的项目由融资平台签订合同和回收本息，对无偿还能力的项目政府进行拨款。政府还通过特许经营的方式保障了融资平台独享城市建设和运营收益，并将这些收益进一步用于城市建设。

第二，充分发挥公共资源的融资功能。在财政投入不能满足建设需求的情况下，融资平台对公益性、准公益性重大建设项目实行了与土地等资源捆绑运作的办法，以土地等城市资源开发利用为重点，为重点项目建设提供资金保障，同时促进了基础设施建设。在政府主导下，成立土地储备中心，通过土地和项目的封闭运行，土地增值收益为城市建设提供了资金保障。融资平台还将地方政府所拥有的众多资产进行整合，通过资产证券化，通过抵押、质押、发债和出售资产等手段来融通项目建设所需资金。

三、地方融资平台转型迫在眉睫

首先，土地财政制度难以长期为继。中国的城镇化率不断抬升后，正面临经济转型期，而土地财政的诟病制约着经济的转型：从长远来看，中国经济要从投资驱动型向消费驱动型过渡。

其次，地方政府债务监控客观上需要投融资平台转型。在地方债体系、地方融资平台债务体系、财政预算体系三者之间的关系已经相互配套，但在这过程中需要厘清政府与市场的关系，特别是对投融资平台，也有助于摆脱土地财政困局。

最后，从投融资平台运作的角度看，大部分投融资平台是充当地方政府融资平台的职能。在厘清政府与市场的关系后，部分投融资平台的职能将逐步弱化，转型为地方国有企业或者退出历史舞台。

四、地方政府投融资平台转型分析

国有企业改革的两大主要类型是：资本运营平台型国有企业和产业经营平台型国有企业。其中，资本运营平台型国有企业定位于以政府出资人的身份管理各类投资主体，更多的是以财务投资者身份履行管理责任，重点是实现资产证券化，产业经营平台型国有企业除了代表出资人身份外，同时履行对具体企业的经营管理责任，重点是企业的市场化经营能力的培育。

从功能上看，投融资平台兼有城市基础建设投资、城市运营、产业投资、金融投资、土地开发等功能，其中城市建设投资和土地开发为最主要的功能，公益性比较强：融资平台的改革要向资本运营平台和产业运营平台转变，则需要增加城市运营、产业投资和金融投资方面的职能，增加公益性和准公益性的项目比例。

在现实经营中，融资平台普遍面临着定位不清晰、资产盈利能力差、融资渠道单一、专业人才匮乏，这就造成诸多转型的困难。这种状况是平台发展的障碍，最终将影响平台投融资功能的发挥。