浅谈海外网约车监管路径

陈艳

网约车，全称网络预约出租车，起源于美国，其本质上属于一种新类型的共享经济。相较于传统的出租车行业，网约车服务模式将收集到的闲散私家车信息加以整合利用，在降低服务成本的同时，也提高了服务效率。由于经济发展形势、运输市场的发展状况、网约车发展程度以及对新业态的包容性等因素千差万别，各国对网约车的监管路径也呈现出多元化的局面。通过考察各国对网约车监管的法律制度，可将其大致分为三大类：以美国为代表的创新型监管法律制度、以英国为代表的吸收型监管法律制度和以法国为代表的禁止型法律监管制度。

美国

美国是最早出现网约车的国家，其很早便意识到网约车与传统出租车的运营模式存在诸多区别。芝加哥市2014年出台了一部网约车法规，设定了比传统出租车和汽车租赁行业更为宽松的法规，出租车和汽车租赁行业不服该法规，认为这一立法未经补偿就剥夺了其财产权，且有违平等对待原则，于是产生了著名的伊利诺伊州运输贸易协会诉芝加哥市案。波斯纳法官撰写的判决意见指出：只要未没收出租车或租赁汽车的特许经营执照，就不构成应予补偿的公益征收行为；对两类车辆制定不同的管理规则，是考虑到二者在监控机制、运行特点等方面有所不同，这是为法律所容许的合理差别，并不违背平等保护原则；财产权并不是一项免于竞争的权利，允许网约车进入运输市场有助于推动该市场的竞争。

可见，对于新出现的网约车，芝加哥市政府并没有将其划分到传统出租车行业监管的范围下，其不受传统出租车行业法律的约束，而是自有一套全新的规制体系。其他州在此问题上也各有奇招。以加州为例，政府在宏观政策上作出具体规定，运输业网络公司则按照规定进行自我监管。运输业网络公司在投入市场运营之前，需要向公共事业委员会申请许可，而网约车司机在向运输业网络公司申请获得运营执照时，则要求其接受背景调查和评估，如司机自申请日起的近七年内有恐怖暴力、酒后驾驶等犯罪记录，均无法获得网约车运营牌照。网约车的车辆也需要进行多种项目的检查，如车辆不符合运输业网络公司的标准，同样不能进入网约车市场。在商业保险方面，则强制要求网约车司机购买商业保险，并向运输业网络公司备案，便于公司准确掌握车辆的保险状况。此外，网约车的数量依据市场供需关系而定，不受政府的管控。在价格方面，政府没有进行统一定价，完全依照市场自由定价，随着市场供需条件的波动而变化，但也要有稳定的收费标准，并向主管部门备案登记。

虽然相对于传统出租车而言，网约车的准入门槛降低，但监管部门却对交通网络公司进行了严格的过程监管，如司机的培训情况、车辆的运行时长、里程数、服务的收费标准、接到的约车数量、服务乘客的数量以及有多少残障乘客等方面都需进行相应的监管。由于网约车数量繁多，进入网约车市场的私家车主信息也不易掌握，为实现监管目的、提高监管效率，加州创新实施了监管机构和网约车平台的合作监管，由政府制定对司机和车辆的准入标准、运营要求和购买责任保险等规则，由网约车平台负责具体的管理事项，承担监督义务。总体而言，加州政府将传统的出租车行业与网约车行业进行分开监管，提出运输业网络公司的新概念，是一种监管制度上的创新，给予了网约车最大限度的发展空间。

英国

英国的出租车行业分为两类：一类是黑色出租车，即传统的巡游型出租车，即通过巡游方式发现乘客并使用计价器确定价格的出租车；另一类是约租车，即通过电话预约的方式接受乘客预定，价格由乘客和经营者协商决定。这样的双轨制模式由1998年的《约租车法案》所确定，对于约租车的市场准入实行许可制，但是与黑色出租车相比更为宽松，并且允许符合条件的私家车进入市场提供运输服务。由于英国约租车准予私家车进入客运市场的传统与新兴网约车的发展模式有相似之处，通过将网约车纳入约租车范围进行监管既能降低监管难度也能保证监管的连续性和完整性。于是，英国法律委员会于2014年5月向议会递交了《出租车与私雇车服务法》草案，提出了转变数量规制、合理监管网约车平台、完善双轨制监管制度等建议。由于英国是通过地方政府对出租车行业进行治理，所以当前英国多地正按照上述建议对相应的立法予以修改。

与美国创建新的监管模式不同，英国则是直接将网约车纳入到原本的监管体系之中，在统一框架下进行监管。网约车同样需要遵循《约租车法案》的规定，只是在某些可控的范围内与原本的监管内容有所不同。以伦敦的监管模式为例，伦敦交通局对平台公司、车辆和司机都设置了较高的准入门槛，如平台公司需有约租车经营者执照（有效期5年），具体要求包括预订平台性质、严禁巡游运营、注册地实体化、信誉良好、强制购买公共责任险；车辆需有特殊牌照（有效期12个月），具体要求包括盈利性质、9座以下、强制购买车辆保险等；司机需有网约司机执照（终身制），具体要求包括年龄21岁以上、已有驾照且驾龄三年以上、通过相关体检及道路熟知考试、10年内无犯罪记录、强制购买有偿租车保险等。网约车司机的申请若符合上述条件，将被授予执照准许运营，但鉴于网约车数量众多且分散，一对一监管会导致成本甚高而效率过低，故伦敦交通局的监管重点主要在于平台的审核和执照发放上，公共运输办公室则负责车辆和网约车司机的执照申领以及后续运营状况的检查。

为了能够促进传统出租车与网约车的共同发展，政府在推动新业态发展的同时也兼顾旧利益的稳定。例如网约车运营限制在通过平台电召的范围内，不允许巡游或者停靠出租车站点拉客，也不能使用传统出租车特享的公交车道，使得网约车作为传统出租车的补充而合理发展。

法国

法国的出租车行业属于垄断行业，出租车经营牌照非常昂贵，且限量供应。其准入标准也相当严格，对于出租车的数量、价格以及司机培训等方面都有严格的监管。然而，严格的管控对出租车行业的发展并不显著，对出租车数量的限制也未随着经济环境和消费需求的变化而作出相应调整。在出租车服务供给量无法满足居民和游客需求的情况下，最早的网约车公司Uber遂将法国作为第一个海外市场予以开拓，网约车进入法国客运服务市场后确实得到了迅猛发展。2013年法国政府为规制这一新事物通过了一项法律规定：乘客使用打车软件时须有15分钟的间隔，不能随叫随走，私人雇佣车的司机也不允许对车辆安裝具有实时定位的手机软件。政府希望借此维护传统巡游出租车的车站候招和街头巡游业务，但网约车的发展还是影响着传统出租车的发展。法国出租车公会组织称，在网约车加入客运服务的两年时间内，法国持有合法运营执照的出租车司机的收入减少了30%至40%，这使得传统出租车行业与网约车行业产生了剧烈的矛盾冲突，最终引发了2015年6月法国二千余名出租车司机罢工并游行示威，甚至出现损毁网约车车辆、攻击网约车司机的恶性暴力事件。

为了维护传统出租车行业利益，保护本国的出租车行业的发展，维护社会安全稳定，法国政府对网约车颁布禁令，不允许其从事客运服务。针对此禁令，Uber公司向法院提起诉讼，认为网约车属于合法运营，要求取消禁令，但是法院并未支持Uber公司的请求。后Uber公司又向法国宪法法院，即法国最高法院上诉，但其请求仍没有获得支持，法院认为政府禁令合法合规，维持原判。

除法国之外，还有不少国家也都将网约车视为违法客运服务，明确禁止使用，如意大利、西班牙、韩国、日本等。否认网约车的合法地位，其出发点是为了保护本国出租车行业的发展。但我们也应该认识到，网约车服务作为一种新型的商业模式，之所以能够在短时间内遍布全球，有其存在的必然性。其快捷、便利的特点满足了市民的出行需求，缓解了交通压力，弥补了传统出租车行业在某些方面的缺位，整合了社会资源，降低了出行成本，是共享经济的典型代表，不能因为其冲击了传统的出租车行业而全盘否定。相反，鼓励网约车的发展，在一定程度上可以促使传统出租车行业进行改革升级与创新，更好地服务社会。

编辑：薛华 icexue0321@163.com