打通省界断头路的创新之举

何乐 焦高星

2018年9月，首条长三角省界断头路——昆山市锦淀公路对接上海市青浦区崧泽大道项目实现通车，一座全长380米双向四车道的新桥取代原先横跨在界河石浦港河之上的慢行桥。这一项目不仅开启了到2020年长三角地区消灭省界断头路行动，更先行先试探索区域一体化的创新协同模式，消灭“断头路”背后的无形之阻，促使区内要素资源有序流动，助力长三角地区实现高质量一体化。

融入：推进交通一体化

长三角一体化，交通基础设施的互联互通是基础和先导。随着社会各要素自然流动，长三角跨行政区城镇圈已现雏形，从以往的客货运输，到如今的省际通勤，从上班族的双城生活，到老年人的异地养老，长三角内部的来往互动愈发频繁，在民间早就开始了一体化的进程。然而，虽然长三角地区高速公路整体对接和普通国道骨干网络布局已有较好基础，但与市民生活、周边产业发展紧密相关的县道、村道建设仍有较大提升空间，特别是一些跨界地区的地方道路连通性较差，存在数量可观的断头路。这些断头路一旦打通，即可增加路网供给，实现互联互通，促进沿线资源的有效配置，“阡陌变通达”，更好地推进长三角一体化进程。

昆山位于苏沪交界处，紧邻上海市嘉定、青浦两区，多年来充分发挥衔接苏沪的独特优势，积极融入近沪地区一体化进程，不仅建成全国首例跨省市轨道，更与上海联合规划将“花桥—安亭—白鹤城镇圈”作为推进长三角一体化发展的先行先试区。要想建成30—40分钟圈内通勤的跨行政区城镇圈，昆山面临的首要挑战就是加快建设与上海互通的道路网。据统计，昆山现有断头路10条，包括盈湖路、曙光路、玉溪路、集善路、沿沪大道、滨江路、双和路、北苑路、金阳路、洪湖路。为此，昆山在整体梳理出与沪对接道路清单的基础上，按“规划明确、需求对接、就近接入、先易后难”的总体原则，根据交通需求、路网规划和方案成熟度，积极与上海市相关部门对接，将打通省界尚未连通的断头路、改造提升已连通但省界处仍存在通行瓶颈的道路作为重点建设项目，加快推进实施。

攻坚：开展跨区域合作

打通錦淀公路对接崧泽大道的省界断头路，项目虽不大，实施难度却超出预想。建于上世纪80年代的锦淀公路石浦港桥，横跨在沪昆界河之上。这座仅有5米宽的小桥在建成的30多年中，成为了当地群众往来的重要通道。然而，随着使用年限增长，桥梁结构状况恶化，车辆已无法通行。本世纪初，有关部门采用“堵”的方式，各自在两侧桥头设置水泥隔离墩，仅供行人和非机动车通行，两岸路网就此被分割，来往车辆必须北上绕行。两地群众出行多有不便，对此意见纷纷，多年来信访不断，就连全国人大代表都提案表示关切。为回应群众关切，昆山决定着手推进锦淀公路桥梁建设改造工程。虽然该工程不涉及铁路通道、土地指标，拆迁量也较小，但在实际操作中，因工程事关省际合作，昆山面临决策、协调、执行三道关口，无法顺利推进工程建设。此后，在多方协调下，昆山终于攻克了这三道关口。

第一，决策关。跨区域合作需要双方有职能相匹配的决策主体。从行政级别看，沪昆之间机构级别不对等；从职能设置看，上海市交通委员会是综合性部门，统筹交通运输、交通规划、交通管理、交通设施等职能，而昆山则缺少相应的组织机构，需交通局牵头规划、公安等多部门协调参与。2014年5月，在江苏省交通厅牵头和昆山市政府积极协调下，正式与上海交通委开展对接调研，昆山成立协调小组，包含规划局、交通局、淀山湖旅游度假区等部门。围绕打通省界断头路合作，2017年5月，青浦区、昆山市双方政府签定了《对接道路合作备忘录》，就合作原则、合作内容、合作形式、合作机制达成共识，从而迈过了决策关。

第二，协调关。规划与审批是省界断头路建设项目的两大拦路虎。规划不同步，会直接导致对接道路项目无法做好规划预留和红线控制。审批的困难在于路权的跨省性质，使得整体审批权限一般归属于两地省级或以上部门，程序较为复杂。2015年，昆山交通局牵头与上海青浦区建管委就锦淀公路与崧泽大道对接道路规划进行多轮沟通，就技术标准、建设规模、道路断面与线型衔接、界河桥梁方案、省界检查站设置、交通标志标线设置、投资估算等方面工作进行对接，终达成共识。2016年，双方单独立项向各自上级报批并获得通过。

第三，执行关。锦淀公路与崧泽大道对接项目建设，不仅涉及界河桥的改造工程，还包括两地双向4快2慢车道的拓建，还有约170米路段的同步改造，共计全长约890米。昆山借鉴当年上海轨道11号线昆山段的轨交代管模式，主动提出委托代建的建设方式，解决各自立项审批后工程统一建设的问题，打破了按属地原则分别建设的惯例。同时，明确交付后的运营养护管理职责，严格统一的养护规范标准，确保“畅安舒美”。2017年8月，双方签定桥梁代建合同，同年10月，正式开工建设。

提升：推动高质量发展

2018年6月1日，皖沪苏浙四地交通运输部门联合签定《长三角地区打通省际断头路合作框架协议》，在很大程度上借鉴了沪昆锦淀公路与崧泽大道对接项目的思路以及建设模式。回溯长三角省界断头路首通项目花落昆山的历程，不难发现，面对新时代新要求，昆山充分发挥衔接沪苏的战略支点作用，一马当先，主动融入长三角高质量一体化。

破思想之阻。省界断头路之所以长久存在，其背后是“一亩三分地”的思想壁垒在作祟。必须认识到在互联互通的时代，只有促进各种要素资源更好地流动，才能做好长三角地区高质量一体化这篇大文章。“行政有边界，发展无边界”。昆山从认识层面上解放思想，坚持问题导向，敢想、敢当、敢为，成功破解了断头路这个当前长三角更高质量一体化发展面临的瓶颈。

聚改革成果。昆山坚持以改革的行动、创新的思维，消除长三角一体化进程中阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍。得益于道路运输综合行政执法体制改革取得的成效，沪昆之间深化联合执法机制、创新治理手段，是力保长三角地区省界断头路首通的一大关键。2018年5月以来，沪昆还共同签署道路运输一体化执法监管、公安城管一体化联动战略合作等协议，实现周边城市链式管控、跨领域跨部门联合执法，开创了一体化综合治理格局。

立协同之基。面对跨区域协调难度较大的问题，昆山人不等不靠，以“一盘棋”的决心和魄力，推进统筹联动协作，破除行政区划割裂下的协同不够、包容不足。他们主动上门谈对接，邀请对方前来调研，促进规划共同研究编制，使因行政壁垒“断头”多年的发展规划、基础设施和创新要素走向互联互通，更让制度体系对接起来。2018年6月，昆山与嘉定、青浦、松江和张江国家自主创新示范区、虹桥商务区共同成立“4+2”更高质量一体化发展实践联盟，共同打造长三角一体化发展深度融合示范区。

昆山积极探索长三角省际毗邻地区协同合作发展路径，首通省界断头路成为长三角更高质量一体化发展的“生动样本”，不仅上演了一出主动融入长三角一体化的精彩大戏，更彰显出新时代“昆山之路”从头越的决心与行动力。

责任编辑：尤 展