加快我国水资源费征收标准调整的思路及政策建议

姬鹏程

2013年，国家发改委、财政部、水利部出台《关于水资源费征收标准有关问题的通知》，提出“十二五”末各地区的水资源费最低征收标准。从目前的进展情况看，除作为水资源费改税试点的省份外，仍有部分地区未做调整，已进行调整的地区，其水资源费征收标准仍较低，对于促进水资源的节约和高效利用作用有限，与推动绿色发展的要求差距还较大。水资源费改税试点地区的水资源税务率是以现有的水资源标准为依据的，因此，确定科学合理的水资源费征收标准，对于全面推开水资源费改税改革，理顺水资源税、费关系，强化国家对水资源的管理，充分发挥税收对水资源的节约和高效利用的调节功能，推动生态文明建设和促进绿色发展有重要意义。

一、 水资源费征收标准调整的现状和特点

我国现行水资源费征收标准主要由各省（区）根据水资源供求情况具体确定，基本体现了不同水源取用水区别、不同行业间的差异。2013年以来，我国水资源费征收标准及其调整情况可归纳为以下几个方面：

（一）地下水尤其是特种行业水资源费征收标准提高幅度较大

2010—2015年，水资源费征收标准全国总体水平不断提高，平均提高幅度达到42.33%，其中地表水水资源费征收标准平均提高幅度为24.8%，地下水平均为49.8%。地下水水资源费征收标准提高幅度较大，提高幅度最大的前3位是洗车行业提高88.7%，纯净水矿泉水行业提高60.2%，地热水提高57.98%。

（二）水资源费征收标准用户（行业）分类日益细化

我国城镇自来水用户基本分为居民、非居民和特种行业三类，但水资源费征收标准划分用户类别较多，现行标准可分为农业、居民、工业、城市供水企业、特种行业、洗车洗浴、矿泉水和地热水、矿井疏干水、电力企业用水（分为水力和火力）等。一些地区对于农业内部又细分类别，如内蒙古水产养殖、畜禽养殖征收水资源费，灌溉用水超定额地表水按0.03元/m3、地下水0.08元/m3征收；吉林省种植养殖用水地表0.003元/m3、地下0.004元/m3，其他农业用水地表0.003元/m3、地下0.005元/m3，但暂不征收。这与一些地区的农业水价综合改革试点，探索对农业水价按农业种植类别划分相关。

（三）实行单一水资源费与累进水资源费相结合的征收标准

部分地区开始探索累进水资源费，在具体实施中通过对超额水资源征收更高标准的费用，实行累进式水资源费。例如，从2009年4月1日开始，广东开始执行新的水资源费征收标准，以促进社会节约用水。其中，对企业的超额取水部分实行累进加价制度，如果企业超额用水超过三成将被叫停并要求限期整改。其中，新的征收标准中对高耗能、高污染企业，其水资源费在所公布的分类标准的基础上加收50%；对超额取水部分实行超定额累进加价制度。超额取水不足10%的部分，加收1倍水资源费；超额取水10%以上，不足20%的部分，加收2倍水资源费；超额取水20%以上，不足30%的部分，加收3倍水资源费；超额取水30%以上的，取水许可审批机关应当责令其暂停取水，限期整改。

（四）按水源状况、不同行政区划分类征收地下水水资源费

1、除按地表和地下水源劃分水资源费征收标准外，很多地区还按地下水的不同超采状况进一步分类

例如，安徽淮河流域及合肥、滁州水资源费征收标准地表水是0.12元/m3，其他地区是0.08元/m3；浅层地下水是0.15元/m3。江苏省浅层地下水苏锡常地区是2.7元/m3，其他地区是1.2元/m3，深层地下水更高。

2、在区域分类上，一个地区的经济社会发展水平越高，地区行政级别越高，为保障不同地区居民用水负担的公平性，很多地区都按行政区划分类

例如，河北省县级城市及以下按设区市标准的50%—70%征收水资源费；云南省在城市规划区的地下冷水与城市供水价格采用同一标准，地下热水为城市供水价格的2倍以上；重庆市部分区县地下水标准低于全市平均标准。

3、充分考虑各地实际，对自备井取用地下水水资源费，区分公共管网覆盖的不同情况

例如，湖北对公共管网覆盖内取用地下水，按当地工业用户的自来水价格执行；江西对公共管网覆盖内取用地下水加倍征收、超采区加倍征收，采矿未安装计量设施，按原煤或原矿1元/吨征收。

二、水资源费征收标准确定面临的主要问题

地下水水资源费征收标准调整幅度较地表水低，征收标准总体水平较低。特种行业的地表水水资源费远高于地下水水资源费征收标准，这种不合理差距不断拉大。

居民、工业和城市供水企业用户间，地下水用户差价低于地表水，说明地下水水资源费征收标准的用户差价未合理拉开。城市供水行业用水资源费征收标准应等同于居民标准，而不应低于居民标准，可减少漏损率。

水资源费水量差价仍未全面实行，取用水许可定额的节约用水作用仍有待发挥。针对超定额后应是累进加价、累退加价还是按一定比例征收仍有待研究，这与我国的水价政策相关。在世界各国普遍实行水量差价，无论是居民、非居民用水都按用水量多少实行不同的水价和水资源费。本报告认为需要引入水资源费的水量差价。

由于我国地下水资源保护紧迫性增强，深层地下水应严禁开采，开采即破坏，但实践中深层地下水在一些地区仍在使用。

水资源费征收标准区域差价仍有待调整完善。“十二五”征收指导标准区域间差距仍较大，太注重水资源供求关系对水资源费的影响，对区域公平有所忽视。

三、调整水资源费征收标准的政策建议

（一）出台《区域水资源费征收标准确定的指导意见》

1、明确水资源费征收标准确定的基本原则

水资源费征收目的是调节水资源供求关系，促进节约用水。按不同用水户划分，可参考居民用水水价分类标准。对于高耗水、高污染行业需执行较高的水资源费征收标准，以经济手段控制其用水，推进用水方式转变。高耗水、高污染行业主要集中在工业部门，这些行业既是污水、废水排放的主要污染源，也是重要的节水载体，对这部分行业不仅需要从行政手段上严控其规模和数量，还需要以经济手段调控其用水的结构和规模。

2、确定水资源费征收标准的主要分类

现行水资源费用户类别划分较多，不同地区划分类别不同，可适当进行归类指导，这也是维护统一市场和公平竞争的要求之一。按水资源用途划分，可分为工业用水和生活用水、一般行业和特殊行业用水等。不同行业水资源用途不同，其成本等也不同。因此，可根据水资源用途，分别制定工业用水、发电用水、生活用水、农业灌溉用水等水资源费征收标准。农业灌溉用水采用较低的水资源费费率，工业用水、特殊行业用水可考虑采用相对较高的水资源费费率。

（二）研究探索实施阶梯水资源费

1、明确水资源费应作为调控用水量的关键指标

在未进行费改税试点的地区，应把水资源费作为调控用水量的关键指标。水价具有节水功能，但是对于價格调节用水量的机制应该通过哪块来体现并不明确。是水资源费？污水处理费还是自来水费？笔者认为，节水机制作用的发挥主要由以下两块来承担：一是水资源费；二是阶梯水价或超定额水价部分。

对自来水公司而言，无论生活用水、工业用水，还是商业用水或特种行业用水，其供水成本是一致的，作为一种企业行为，其销售的自来水价格也应是一致的。而现行的自来水水价体系中，实际上由政府定价的自来水价格却是有差异的，如有的旅游饭店娱乐用水、特殊行业中的洗浴用水价格达到8元/m3和10—60元/m3，远高于自来水成本实际水价。各种水价间的差额，实际上是政府为调控水资源的有效配置而采取的经济手段，更应该体现在水资源费中。正是由于水资源费征收标准和自来水供水成本在实际运行中没有明确区分，使自来水公司因此而获得额外的收益，而这部分收益本该作为水资源费的一部分归水资源所有者国家所有。因此，究其实质，目前许多地方实行的差异性水价，实际上是混淆了水法中的有关概念，将理应通过水资源费来调整的国家意志，转化为通过自来水价格来体现的企业行为，从而使自来水公司获得额外的收益，导致国家利益受损。因此，应该将水资源费作为调控用水量的重要指标之一，在水价中单列水资源费一项。

2、自备水用户优先试点推行阶梯水资源费

应研究实施阶梯水资源费，使之成为阶梯水价的基础。优先对自取自用的自备水用水户试点推行阶梯水资源费，参照自来水用水量的比价关系征收。可为各个取水点确立保持生存的基本用水量，基本用水量内按第一阶征收标准交纳水资源费，超出基本用量部分，对水资源费逐级惩罚性加收。这样一方面实现水资源全民所有的宪法要求，另一方面为节约用水提供足够的激励。对城市供水企业等取水大户，修改《取水许可和水资源费征收管理条例》，将水资源费从水价中独立出来，水资源费不再计入供水成本，按供水量核定水资源费。

3、完善用水大户的水资源费征收标准

很多地方对用水大户确定的水资源费征收标准偏低。无论是地下水还是地表水，有些地区仍采用对用水大户一年按固定费用趸交的方式征收水资源费。虽然相比其他企业，用水大户的水资源费占企业成本比例较高，但调研表明，水资源费占企业成本比例总体不高，水资源费调整对企业成本影响不大。例如，江西2015年将水资源费由原来的0.01—0.02元/m3提高到地表水0.1元/m3，地下水0.2元/m3，提高了约10倍。但对作为用水大户的电力企业的调研表明，被调研的4家水电厂中，柘林、万安水电厂水资源费占生产成本比例，调整前为0.39%、0.65%，调整后约为0.79%。

用水大户的水资源费征收标准，不宜采用定额征收办法，可借鉴伦敦经验，实行先升后降的阶梯定价方式。随着水使用量的增加，收取的费用呈现出先上升后下降的趋势。第一阶梯考虑部分计费个体使用较少数量的水，对这一群体免收供水费和污水处理费。从第二阶梯开始增收供水费，通过价格机制的作用来提高用水的效率。同时，对于大批量使用水资源的用户，考虑到规模影响使用量的问题，为减少这些企业的生活和生产成本，从第五阶梯开始呈现出逐渐下降的态势。

（三）完善水资源费征收标准确定的指导标准

1、适当增加经济发展水平在制定水资源费征收标准中的权重

随着最严格水资源管理制度的深入实施，近年来各省将密集调整水资源费征收标准。然而，国家规定的最低征收标准主要以人均水资源量作为分区依据，对经济发展水平考虑的权重较低。我国水资源费面临的一个矛盾是经济发展水平低的地区，水资源稀缺，水资源费高，水资源费征收困难。出于保障区域公平和民生用水的考虑，应适当增加经济发展水平在制定地下水水资源费征收标准中的权重。据此，建议浙江、广东、上海、重庆在“十三五”期间将水资源费最低标准提高到上一阶，福建、湖北、湖南、四川在“十三五”期间将水资源费最低标准提高到上一阶。

2、缩小地区间地下水水资源费征收标准的差距

现行最低标准差距较大，达到20倍，但对地下水资源的保护不能按地区丰缺程度来决定。应适当缩小差距，将较低的征收标准提高。

3、探索按水系来确定水资源费征收标准

根据水系分布状况，制定不同类水系的水资源费征收标准，避免各地区水资源费征收标准差异性较大。按照水系制定水资源费征收标准，不仅考虑了水资源的丰富度，也考虑到各水系的状况。

（作者单位：中国宏观经济研究院体改所）