政策问题何以界定：西方的研究与审视

李强彬 李若凡

〔摘要〕政策问题界定规定着后续政策过程的走向，充斥着各种竞争、偏见和冲突，是政策科学研究的重要议题。西方的研究表明：政策问题界定是寻找可以被解决的问题、表达不满、明晰产生问题的原因、处理政治竞争的一个场域，具有主观性与客观性、公共性与排他性、稳定性与动态性，深受问题属性、政治环境与制度、价值观、政策倡导者、利益团体、大众媒体的影响，问题创建、问题命名、问题归责、要求采取行动、进入政策议程是问题界定过程的主要阶段，阈值模型、焦点事件和信息处理所形成的过程机制是解释政策问题何以界定的重要途径。

〔关键词〕西方；政策问题；政策问题界定；公共政策；政策过程

〔中图分类号〕D035-01 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2018）05-0106-11

政策科学旨在解决人们所面临的种种难题，政策过程则始于人们对“问题”的警觉。就一个具体的社会难题而言，尽管人们警觉到的问题情境可能一致，但对问题情境的界定往往存在分歧和冲突，需要公共权力机构介入、干预的不同于一般的私人和社会问题的政策问题界定更是如此。究其缘由，政策问题界定不仅仅是科学地定义问题，更是利害相关者围绕“问题是什么”所展开的政治竞争，是竞取决策者注意力并将特定的政策偏好置于优先地位的关键步骤，其核心是“谁可以界定问题、谁拥有问题界定权”。对于政策问题界定是什么、有什么特性、受哪些因素影响、最终的界定又是如何胜出的等一系列议题，西方学者一直给予广泛关注。对于当下中国而言，面对社会主要矛盾的变化和现代化的深入推进，亟需在复杂的社会情境中科学、有效地界定问题，促进科学决策、民主决策，推动国家治理体系和治理能力的现代化。

一、 政策问题界定谓何？

一般认为，政策问题界定是公共权威机构和利害相关者基于对现状的不满而对特定的“差距”和“亏空”所进行的断言。学术研究中，政策问题界定主要源于社会冲突和建构主义的相关研究。在社会冲突论者看来，社会冲突实际上就是一个连续、有竞争性的问题界定过程，社会冲突中取得优势的关键机制之一就是巧妙地解释一个问题，从而最大限度地实现倡导者的利益。〔1〕在建构主义论者看来，政策问题既不是简单的予以“给定”，也不是反映某一状况的真实情况，而是被感知和建构出来的。也就是说，问题不是“放在那儿”等待人们去发现和描绘，它们不可能被客观性地认知，因为每个人都会创造自己的“事实”并将其与自己的“意象图”联系起来。〔2〕具体而言，西方学者有关政策问题界定的研究主要形成了以下几种观点。

政策问题界定是寻找可以被解决的问题。持这一观点的学者认为政策问题界定必须回答问题的解决具有可行性、价值性或者问题情境能够被改进，正如艾伦·威尔达夫斯基（Aaron B. Wildavsky）所言，政策问题界定是“创造值得被解决的问题”，也就是说政策主体所从事的就是去寻找、创造和发现改进的机会，设法寻找机会以“兜售”与影响自己所偏爱的界定并使这种界定在政策过程中“脱颖而出”。〔3〕那么，如何判斷问题情境是否被改进了呢？戴维·迪雷（David Dery）认为从情景A到情景B是否被改进可以有两种判断标准：一是帕累托标准，即至少一个人变得更好，但并没有一个人变得更糟糕；二是卡尔多—希克斯标准，即在某种状况下，有些人确实变得更糟了，但是通过变得更好的那部分人去补偿前者，则会使每个人都过得更好。〔4〕

政策问题界定是对不满意的现状作出表达。问题往往意味着不满，因而政策问题界定很自然地就会涉及到人们对不满意的现状的思考，包括各种事实判断与价值判断之间的匹配。约翰·鲍茨（John Portz）认为政策问题界定涉及：人们如何思考与评价问题；人们对待问题的观念与理解；对现状表示不满；也是对某种特定状况的断言，比如学生成绩不达标。〔5〕但有学者认为政策问题界定不仅仅是一组事实与认知的标签。在迪雷看来，政策问题界定是说明某种不受欢迎情况的原因、结果以及如何缓解这一现状的一套想法。〔6〕也就是说，政策问题界定需要回答所做出的决定是什么、所达成的结果是什么、被选择的方式是什么。〔7〕

政策问题界定是明晰政策问题的产生原因。持这一主张的研究者认为，政策问题界定是追溯问题产生原因的过程，将解释问题之所以形成的原因称为“因果故事”。〔8〕对此，保罗·伯斯坦（Paul Burstein）与玛丽·步瑞驰（Marie Bricher）指出，描述问题的“因果故事”意味着识别困难与危害、描述导致问题产生的原因、将道德责任分配给个人或者组织、要求政府负责停止这种危害。〔9〕戴维·罗什福尔（David A. Rochefort）和罗杰·库伯（Roger W. Cobb）进而指出，导致问题的因果关系有三种类型：同时型因果关系、连续型因果关系、嵌套型因果关系。〔10〕在同时型因果关系中，多个相互独立的自变量X会同时对因变量Y施加影响；连续型因果关系描绘了在一个纵向链条中，几个相互独立的自变量X在时间上依次递进影响因变量Y；嵌套型因果关系则表明两个或多个自变量X相互嵌套，进而影响Y。

政策问题界定是政治竞争的一个场域。由于问题界定是政策过程的初始阶段，为备选方案的形成、政策选择、政策执行、政策评估奠定基础，因而两个或多个利害相关者围绕资源分配所展开的竞争必然体现在问题的界定中，政策问题界定实际上就是一种典型的政治竞争。在界定问题的过程中，政策主体之间为了构建赢得多数人支持的问题界定，总是试图在竞争中最大程度地压倒对手。〔11〕问题界定中的政治竞争往往涉及两类行动者：扩张者和维持者。其中，扩张者总是希望将问题公之于众，激励更多的人参与进来，并改变竞争各方的力量结构；然而，维持者则总会试图阻碍扩张者得到议程接近权，他们反对采取进一步行动，从而尽可能使目前的资源分配继续得到维持。〔12〕问题界定中的政治竞争意味着利害相关者之间价值、立场和利益的分歧与冲突，正如约翰·金登（John Kingdon）所指出：问题界定在呈现某一个问题时会支持一种立场或价值观，而不是其他的立场与价值观。〔13〕

政策问题界定是一个持续的过程。政策问题界定本身包含有一系列过程，而且这个过程往往具有反复性。对此，霍格伍德（HogwoodB. W.）和岗恩（Gun）认为，政策问题界定首先是要意识到促使思考和行动的刺激物，然后解释这个刺激物，再将其与既有的知识或信念（比如“认知意境图”）结合在一起，并且利害相关者之间的问题界定过程会发生相互关系（冲突、竞争、重合、部分重叠）。〔14〕因此，经由利害相关者对问题的感知、探索、表达甚至量化，针对政策问题的原因、结果与构成要素要给出一个权威性或者至少被暂时接受的界定〔15〕，但它可能不是一蹴而就的，而往往是一个反复的过程，甚至是不断地被重新界定〔16〕。如同珍妮特·韦斯（Janet A. Weiss）所言，政策问题界定不是一开始就确定和锁定的，而是持续在整个政策周期，因为分析家、倡导者、政策制定者会在整个政策周期持续地讨论问题的界定，不斷地使问题被引入、证据被考虑、解决方案被辩论、决定被实施、项目被执行以及政策被评估，直到一个新的政策问题界定获得足够的支持，再由它塑造后续的政策行动。〔17〕

二、政策问题界定有何特性？

政策问题的“界定”意味着识别和分析政策问题的构成要素、因果关系及其后果是一项复杂的认知过程，而不能简单地予以数量化分析。同时，界定的过程也是持续沟通的过程，特定时间和空间下的政策问题界定会受到利害相关方之间力量此消彼长的影响，一旦在某一时期居于主导地位的利害相关者失去操控地位时，同一问题情境的界定就可能出现变动甚至转换。而且，政策问题界定指向公共政策的输出，因而需要具备公共性，但任何特定的界定也是对其他界定的一种排斥。因此，政策问题界定兼具主观性与客观性、稳定性与动态性、公共性与排他性的多重属性。

主观性与客观性。界定政策问题需要聚合价值判断与事实判断，价值判断难以区别正确与错误，但是赞同或接受的程度是有别的。对于任何问题的界定，政策主体不可避免地受到自身价值观念甚至偏见的影响。正如有研究认为，政策问题并不是简单地放在那里被察觉，它自身也不是客观存在的实实在在的事物，而是一个分析结构或者概念实体。〔18〕在迪雷看来，政策问题界定是“对现实强加某些观点”的产物〔19〕，不同的评价标准、因果解释和解决方案可被用于界定同一问题。政策问题界定的主观性建立在问题的可塑性基础之上，可塑性意味着问题是多维度的，政策主体可以从不同角度予以界定，这主要基于两个方面的理由：一是现实世界过于复杂；二是信息繁多，但人们获取、处理、利用信息的能力有限。〔20〕然而，强调政策问题界定客观性的学者认为，政策问题界定具有的主观性并不意味着问题就不是客观存在的，问题本身就是一个真正的问题，例如贫困、环境污染、交通拥堵等等，政策分析的工作就是去发现问题的“本质”，从而寻找相对应的解决方案。〔21〕沃伦·沃克（Warren E. Walker）在谈到问题与问题的解决方案之间的关系时指出，“不是用问题去匹配解决方案，而是用解决方案来匹配问题”，因为问题本身就指向了特定的解决方案。〔22〕因此可以说，问题界定脱离不了具有客观性的问题情境，同时也难以避免将特定的价值观和偏好附着于特定的问题情境，政策问题界定是基于客观事实和主观建构的产物。

稳定性与动态性。由于政策问题的界定过程充满冲突，政策相关各方影响力、资源、机会的多寡以及环境的变化都会导致问题界定呈现出稳定性与动态性。作为制定政策的最初阶段，政策问题界定与政策变迁的间断—均衡具有高度的相似性，“间断”意味着政策问题界定发生转变，从一种界定方式转向为另一种界定方式；“均衡”则意味着一段时期内对某一问题的界定维持不变。丹·伍德（B. Dan Wood）与阿诺德·韦德兹（Arnold Vedlitz）在应用信息处理过程机制分析问题界定过程的稳定性与动态性时指出，由于个人缺乏认知技能、时间和资源去获取、吸收、解释所有的信息以及确认信息的正确性，所以他们会依赖于价值观、意识形态、文化、历史、背景和社会的普遍解释来对政策问题形成判断，从而导致稳定性。但是一旦出现强有力的新信息、焦点事件等的入侵时，断点就会出现，政策问题界定就会从一种均衡状态移动到另一种均衡状态。又鉴于社会层面的问题界定由个人层面的问题界定整合而来，因而从总体上来说，上述因素会综合导致问题界定的稳定性与动态性。〔23〕尤其对社会压力而言，个人会担心反对某种政策问题界定的成本过高，往往会接受特定的现状并且不作为，从而使政策问题界定保持稳定性。然而，当个人的政策问题界定与社会的政策问题界定之间的差别足够大，个人的容忍成本已经足够高时，一件小事的发生都会使均衡产生移动，从而导致政策问题界定出现动态性。〔24〕

公共性与排他性。按照韦恩·帕森斯 （Wayne Parsons）的观点，公共政策假定在人们的生活中存在这样一个领域或范围，它不是私人的或者纯碎个人的，而是公共的。这意味着人类的活动需要政府、社会予以调控或干预，或者至少需要共同的行动。〔25〕所以，公共政策的根本属性是公共性，政策问题的界定亦是如此。政策问题界定的公共性意味着：政策问题界定针对的一定是公共问题而非私人问题；社会中的问题都有可能被纳入政策议程；同一政策问题的不同维度都应被关注和考虑；政策问题的相关方都应参与政策的制定，以最大限度促进公共利益的实现。同时，政策问题的界定因为存在激烈的竞争而不可避免地具有排他性，这些排他性表现在：第一，问题之间的相互排斥。也就是说，社会中的问题数不胜数，选择界定某个公共问题就意味着排斥其他的问题，正如谢茨施奈德（E. E. Schattschneider）所说，“问题之所以能获胜，它必须拥有把其他问题排除出去的能力”。〔26〕第二，同一问题的不同维度之间相互排斥。例如，在酸雨问题中，追求经济利益会产生污染物污染环境，如果禁止这样的行为又会导致高失业率与经济停滞，可见伦理价值和经济价值同时塑造着问题。〔27〕第三，政策主体之间的相互排斥。在界定政策问题的过程中，政策主体之间为赢得支持会尽可能地去压制对方，“政策主体为了满足自身的要求，他们必须赢得不同类型的战斗”。〔28〕第四，目标群体之间的相互排斥。政策问题界定往往需要在两个或多个受影响群体的利益之间作出选择，需要识别他们的各自需求并进行权衡，〔29〕“决定一个问题到底是什么”实际上是在对利害相关者的目标进行优先性排序。一旦出现兼容性或优先性冲突，界定政策问题就涉及到目标群体之间的相互排斥。

三、政策问题界定受何影响？

对于“问题来自哪里、谁应该负责、又会产生什么影响”等问题界定的内容，利害相关者实际上难以把握其“全貌”，最终胜出和挤入决策议程的问题界定往往是政治竞争实力和问题自身的性质、谁可以界定问题、如何界定问题、问题界定所处的制度和价值体系等多种因素综合作用的结果。

问题自身性质的影响。问题自身的性质是多维度的，维度越多越是相互交织在一起，问题就越是复杂，并且会直接影响到政策问题界定的结果与政策设计。罗什福尔和库伯认为问题自身的属性主要有：严重性、发生率、新颖度、接近度、危机以及解决方案。〔30〕首先，问题的严重性通常是利害相关者争论的一个焦点，关系到能否获得官员与媒体的注意力。问题涉及的目标群体人数越多，越有助于它在政治上获得优先权；问题的社会影响越是恶劣或越是可能带来机会，越有可能受到关注。二是问题的发生率影響人们对问题的感知。当人们认为问题的发生频率比较低或者认为某一问题还不够普遍时，就不会积极促进问题被界定。问题的发生率越高，越可能获得普遍的社会认知，就越容易被界定。问题的发生率随着时间的变化可能会下降、上升或保持稳定，但直线或指数式的变化是最糟糕的，它们会对当局的快速回应能力产生巨大压力。〔31〕三是问题的新颖性意味着问题未预料到或从来没有发生过，高度的新颖性一方面会迅速地聚焦公众的注意力，另一方面也可能由于对问题陌生而使当局感到力不从心和回应迟缓。〔32〕四是问题接近性表明问题与家庭及个人的密切程度。问题的个人相关性越高，与个人的利益越是密切，个人对问题投以直接关注并号召他人采取行动的可能性就越大，反之则会较低。〔33〕五是问题的危机性或紧急性所表明的某种非常糟糕的情况会加速推动对问题的界定，某种问题界定的支持者也往往会利用问题情境与危机之间的模糊性来描述、修饰和表达问题，以获取注意力。紧急性通常是危机性的同义词，如果界定一个问题非常紧急则意味着需要快速回应，但这种回应可能只是权宜之计。〔34〕六是解决方案的可得性意味着一个问题之所以成为问题，只有当存在解决方案的时候才成为问题。也就是说，是解决方案界定了问题，如沃克所言，通过策略性地将政策问题界定与解决方案联系起来，能够更好地控制政治过程以及相应的资源分配。〔35〕

政治环境与制度的影响。作为一种典型的政治过程，对于谁可以界定问题、谁拥有问题界定权，政治环境与制度的影响根深蒂固。首先，政治环境对政策问题界定起着重要作用，一个被普遍接受的问题界定与其所处的时代是密切相关的。特定时期的政策系统主导着政策行动并控制着政策问题的界定，但另一时期的事件、主体与情景则会共同促成一个新的问题图景并导致曾经流行的问题图景与政策安排的崩溃。〔36〕以美国在上世纪50年代到70年代的太空政策所发生的巨大转变为例，冷战使美国在与苏联的对抗中把太空发展从技术性问题转向涉及美国国家安全与形象的政治问题。〔37〕其次，制度安排塑造着人们的行为、兴趣和观点，也塑造着政策的界定。可以说，“问题就发生在制度之下。”〔38〕克里斯托弗·普莱因（L. Christopher Plein）指出，制度安排包括宪法设计、立法的组织结构、行政安排，它们为政策问题界定提供了众多场域。比如，作为政策审议和舆论的纽带，议会为各种行动者提供了促进问题界定和政策备选方案的机会。〔39〕因而，对于政策主体来说，必须敏锐地去识别制度结构的变化并且去适应这样的变化以取得成功。〔40〕更为重要的是，制度作为一项重要的结构性框架因素，对进入政治过程的观点、问题和解决方案起着重要的过滤作用。〔41〕与此同时，制度也是一种偏好的动员，制度会偏爱一种界定而忽视其他的界定，特定的制度也总是支持那些与之相应的政策问题界定。〔42〕因此，制度对政策问题界定的影响至关重要。

价值观的塑造。价值观可以被定义为人们对生活之理想与不理想状态的抽象和一般的观念，涉及信念、伦理观和评价社会事物的标准。〔43〕政策问题的产生和人们对政策问题的反应往往离不开价值观的作用，价值观往往会塑造着人们对政策问题的感知、立场和解释。正如霍格伍德和岗恩所指出，价值观影响所有层面（个体、团体、组织、社会）的政策制定过程，影响人们对令人满意的最终状态的感知和实现这些最终状态的可以接受的工具的感知。〔44〕在实际的政策问题界定中，人们的价值观影响他们对问题所持的立场，不恰当的价值观会导致人们对问题形成不清晰、模糊甚至不当的认识，无法把握问题的真实面貌，进而错误地界定问题。同时，人们的行动很少只受某种单一或孤立的价值观的影响，通常受到的是一套综合的价值观体系或价值结构的影响，因而价值观可能潜在地存在十分激烈的冲突。在此状况下，有研究认为价值多元或矛盾虽然并不一定决定个人对待政策问题的立场，但是冲突的价值观会削弱个人的价值选择与问题态度之间的关系，核心价值观的内在冲突会导致个人的思考过程更加复杂，进而会限制人们对于特定问题明确表达政策立场的能力。〔45〕对于问题的归因往往也取决于人们将哪些价值观带进问题界定过程，问题的多面性导致各政策主体总是努力地去寻找导致问题的真正原因，但事实上他们总是试图去寻找那些能满足自身利益的维度来倡导政策。〔46〕

政策倡导者的作为。从政治意义上来说，政策问题界定中最关键的一点就是谁可以界定一个公共问题，是一个人、一群人还是利益团体？对此，约瑟夫·古斯菲尔德（Joseph R. Gusfield）通过类比财产权，提出了“问题所有权”的概念，认为如同财产权一样，问题所有权具有控制性、排他性、可转让性和潜在的损失性，〔47〕“问题所有者”一般被认为是那些具有特殊地位和受教育程度较高而得到认可的专业人士。〔48〕作为政策进程中积极的倡导者，政策企业家在界定政策问题的过程中扮演着问题守门人与问题所有者角色。〔49〕在韦斯看来，政策企业家在问题的重新界定及其进入政策议程的过程中是必要的条件（即使不是充分的）。〔50〕通过投资自己的资源，政策企业家一方面推动问题与解决办法的耦合，一方面发现那些未被满足的需求或者创造新的需求，进而冒风险、花时间、用精力去实现，〔51〕从而推动问题朝着某一方向被界定并期待自己在未来获取更多的回报。金登也论及为了实现自身诉求，政策企业家会参与多种活动，包括查明和界定问题、在政策社区中建立网络、制定政策辩论的范围和条款、建立联盟、确定哪些论点能最有效地说服他人、确保其想法在有利的政策场域中被讨论、阐明政策思想并影响政策变化等等，〔52〕以推动其所欣赏或偏爱的政策的形成。

利益团体的关注。在界定政策问题的过程中，以符合谁的利益为标准，利益相关者会尽可能地把自己偏好的界定强加给问题本身，因而许多决策都是利益集团作用的结果。〔53〕默里·埃德曼（MurrayEdelman）指出，利益团体具有可变性，他们会相互组合、分开和重组，取向一致的利益相关者围绕问题的界定往往形成利益共同体，随着环境的变化他们之间会产生分歧，进而促使相互竞争的定义获得不同的支持者并形成新的利益共同体。〔54〕同时，利益团体想要使自己支持的问题界定进入政策议程，他们还必须获得关键决策者的支持，因为关键决策者是正式议程的运行者、维护者与监管者。罗什福尔和库伯还分析了不同的利益团体所竞取的决策者的支持为什么会存在差异，主要是因为：有的决策者受惠于一个特定的组织或者意识到自己是这个组织的一名成员；有些组织比其他组织拥有更多的资源或者他们能够更好地調动他们的资源；有些团体在社会与经济结构中拥有重要的地位，以至于他们的利益或者兴趣不能被忽视；有的组织团体，例如律师、医生等，在社会公众中有更高的威望，因此要求拥有更多的接近决策者的权利。〔55〕

大众传媒的舆论与动员。大众传媒起着信息传递、宣传解释、意见说服、问题放大的重要作用，对于塑造问题界定相关方的形象和影响力十分重要，甚至有研究认为大众传媒是问题在政策议程环节获胜的前提，这主要是因为大众媒体不仅是公众感知和接受问题的重要途径，而且是公众有关“问题景象”概念化的起点〔56〕。大众传媒通过放大问题的可见性，可以强化人们对问题的关注和理解，也可以在政策辩论中通过动员新的参与者来强化人们对问题的关注、传递特定的偏好和建立一个完整的“问题景象”。〔57〕透过媒体报道的语气，消极、积极或中立的态度与倾向直接影响着人们如何想象和理解问题，〔58〕如同弗兰克·鲍姆加特（Frank R.Baumgartner）和布莱恩·琼斯（Bryan D. Jones）所指出，一个问题的政策形象主要取决于媒体报道的“基调”，当媒体报道发生迅速变化时，政策领域的动员模式可能会随之变化。〔59〕

四、政策问题界定是何过程？

对于政策问题界定的过程，有研究指出政策问题界定以问题创建为起点，以进入政策议程为终点。〔60〕在库伯和罗斯·罗伯特（Ross R.Robert）看来，政策问题界定由问题命名、问题归责、要求采取行动三大阶段构成。〔61〕归纳起来，政策问题界定过程可以分为问题创建、问题命名、问题归责、要求采取行动和进入政策议程等五大阶段。其中，问题创建意味着问题从没有或未察觉转变到存在一个确定的问题。库伯和埃尔德（Charles D. Elder）认为，问题创建包括引发剂与诱发装置这两个方面的因素。其中，问题的引发剂主要涉及：相互竞争的团体觉察到了在资源分配与地位分配中存在某种不好的状况，然后制造问题；一个人或者团体为了满足自身的利益制造问题；通过一件意想不到的事件的发生导致政策问题界定。问题的诱发装置则分为国内诱发装置与国外诱发装置，国内的诱发装置包括自然灾害、意想不到的人类活动、技术革新、资源分配中存在不均等或者偏见、公民抗议或者工会罢工等等，国外的诱发装置包括战争行动或者军事暴力行动、武器的革新、国际间的竞争以及国家之间联盟关系改变。〔62〕问题的命名意味着识别和标记社会中存在的各种不满意的状况并为其命名。在问题归责阶段，需要为社会中的不满意状况寻找承担责任的主体，决策者一般会竭尽全力地避免因为问题而使自己受到指责。在要求政府采取权威的行动或者作出决定的阶段，参与政策问题界定的人会呼吁采取某种政策以改变不满意的状况或者恢复原状。〔63〕最后，在进入政策议程阶段，相互竞争的政策问题界定已经成型并处于议程设置的起始位置，等待议程设置的优先性排序。就政策问题界定的过程性机制而言，具体的研究中主要形成了政策问题界定的阈值模型过程机制、焦点事件过程机制以及信息处理过程机制。

阈值模型过程机制。阈值模型是复杂网络科学中的一种微观扩散模型，常用来描述个体受外界影响的累积效果。1978 年，格兰诺维特（Granovetter ）首次将阈值模型用于研究群体行为。集体行动的阈值模型关注个人如何从事某种集体行动，如骚乱、冲击政府等暴力行动，阈值就是个人或社会总体对某种现状的态度从赞成转化为反对的临界值。〔64〕根据阈值模型（见图1），政策问题界定的动力主要取决于社会总体范围内个人对某种社会状况不接受度的阈值分布，个人是否跨越阈值依赖于其对已经跨越阈值或者将要跨越阈值的人数的估计。伍德与多恩将阈值模型的内在机理解释为〔65〕：首先，在形成个人与社会解释的过程中，个人往往会从成本—收益的角度考量并形成个人层面的问题界定，个人在这个过程中会突破自我阈值。一般而言，不同的利害相关者对同一问题的成本与收益的看法取决于个人经历与个性差异，比如保持沉默的人与非常积极的人对问题的看法往往存在差异。而后，社会中每个人的解释的加总形成社会解释。但是，有时侯个人评价可能与社会的总体评价并不同步，两者并不是简单的线性关系，而是一种经验型分布。将社会总体范围内每个人的阈值加总就可以知道社会总体对特定问题的态度——接受还是不接受，进而形成普遍的社会解释。在塑造社会普遍解释阶段，政策企业家与利益团体可能通过形象处理、社会动员以及公共教育等途径试图改变社会的普遍解释。然而，在惯性以及个人层面的解释与社会层面的解释的非线性关系的双重作用下，这种改变往往比较困难。在极端的情况下，公众的认知与社会的普遍性解释甚至可能发生脱节。

在社会阈值再次变动与问题重新界定阶段，政策企业家、大众媒体以及利益团体可能采用各种手段、方法来改变阈值的分布，导致问题被重新界定。伍德与多恩认为，这最终取决于个人的容忍成本与反对成本的比较，当容忍成本大于反对成本时，个人会积极地反对某一问题界定；相反，当个人的容忍成本小于反对成本时，个人会保持沉默，拒绝评价问题；当两者相等时，个人既不会积极反对也不会极力支持，表现出漠不关心。漠不关心时的阈值对于理解政策问题界定的动态性至关重要，可以通过对问题形象的处理和公众教育来改变此时的阈值。对于大多数人来说，当个人的评价与社会的总体评价相差大时，阈值变得相当脆弱，稍微的变动都会导致阈值改变，使问题的界定从一个均衡值变动至新的均衡值。〔66〕

焦点事件过程机制。焦点事件是促成人们发现问题、解释问题的重要途径。对于什么是焦点事件？托马斯·伯克兰（Thomas A. Birkland）将其界定为“一件突然地、非常少的事件，可以合理地定义为有害的或者具有对未来具有潜在危害的可能性，造成的危害或者潜在的危害能够集中在一个明确的地理范围或者利益社区，并且决策者和公众几乎同时知道这一点。”〔67〕此外，金登将焦点事件描述为“危机或灾难，唤起人们对问题的注意……并伴随着一个强有力的象征符号。”〔68〕综合安东尼·弗莱明（Anthony K. Fleming）、保罗·拉特利奇（Paul E. Rutledge）和格雷戈瑞·狄克逊（Gregory C. Dixon）以及萨尔瓦多·佩拉尔塔（J. Salvador Peralta）等人的研究可以发现，焦点事件是解释政策问题界定的重要机制（见图2）。焦点事件之所以重要，主要有两个方面的原因：一是焦点事件有助于把注意力集中在一个问题上，正如鲍姆加特和琼斯所言，体系的外部冲击往往会同时影响参与政策过程的所有利益相关者，激起每个人的注意力快速转变；二是焦点事件通过对其他类似事件的政策问题界定的整合，增加之前被政策企业家促成的政策问题界定的可信度。〔69〕

在焦点事件导向的政策问题界定中，首先，由于某种问题之前已经被界定，形成了稳定的社会解释，问题处于一种均衡状态。但是，焦点事件的发生促使问题相关各方的注意力迅速转移，迅速动员之前的冷漠者，扩大了冲突的范围，吸引了以前在政治冲突中处于次要地位的人，同时促使问题“贴上”焦点事件特有的象征和符号。其次，由于对体系的冲击开启了问题界定的窗口，政界人士、利益集团和政策制定者们会迅速和积极地对问题作出反应，试图解决问题，这会促使政策发生重大改变。因为，焦点事件激起的政策主体会將他们首选的政策解决方案作为因果故事来推进，并希望在政策改变的窗口开启时，使自己偏爱的问题解决方案获得通过。最后，政策问题界定改变、新的象征和符号的叠加以及积极反馈的相互作用最终导致断点的出现，使之前的均衡状态难以为继，问题逐渐过渡到达另一均衡状态并得到新的界定。〔70〕

信息处理过程机制。一般而言，个人缺乏认知技能、时间、资源和意志来捕捉、吸收和解释所有的信息。因此，人们主要从事的是碎片化的信息处理，或者认为“满意”即可。〔71〕问题界定的信息处理过程机制（见图3）始于这样一个问题，即为什么个人对问题的认识既可以保持稳定也可以不断变化。按照伍德与阿诺德·韦德兹（Arnold Vedlitz）的看法，个人对公共政策问题进行界定的方式高度依赖一些相对稳定的因素，例如价值观、意识形态、文化、历史、背景和社会的普遍解释，这些要素被称为“过滤器”，它们所产生的就是稳定性。当新的信息出现，尽管它也需要通过这些过滤器，但当其有足够的力量与特性导致个人对既有的问题评价发生改变时，政策问题界定的断点就会产生，信息处理过程机制的关键环节就是新信息穿越和侵入各种过滤器。〔72〕

按照信息处理过程机制，在新的信息出现之前，人们依靠价值观、意识形态、文化、历史、信任和普遍的社会解释来保持对问题的认识。在新的信息出现之时，如若其强大有力，在与上述基本因素相抗衡的过程中获胜时，之前的均衡状态就会被打破，政策位置就会发生变动。需要指出的是，个人的选择是受既有的价值观、意识形态或文化的主导，还是受新信息的主导，主要取决于个人所拥有的知识。伍德与韦德兹指出，一个稳定的知识环境与信息环境越是不确定，个人就更可能依赖既有的基本因素而不是根据新的信息去界定问题。相反，一旦个人对问题拥有更多的知识与信任，他们将更可能依赖新的信息来界定问题。〔73〕

五、结语

政策问题界定的结果关系到利害相关者的切身利益，涉及到利害相关者之间权责和资源的分配，进而在很大程度上决定着备选方案的形成和选择。可以说，政策问题界定就是政策制定的前奏，规定着后续政策过程的方向，是促进意识觉醒、激起社会动员、转变社会认知、促进民主治理的重要场域。政策问题界定的过程充斥着各种观念、立场和动机，为各方提供了绝佳的参与政策过程的机会，不可避免地具有主观性与客观性、公共性与排斥性、稳定性与动态性。为此，面向日益复杂和难以处理的社会难题，一方面需要对海量、高增长、多样化的信息予以更多的技术分析，运用新的信息技术和数据分析方法，不断提升政策问题界定的针对性、科学性和有效性；另一方面则需要更多的政治分析，包容更多的参与者，避免精英对问题界定的操控，以政策问题界定中民主质量的不断提升来推动社会的良善治理。

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【責任编辑：朱凤霞】