改革开放以来中国民生事业发展经验及基本趋势

〔摘要〕改革开放以来，中国民生事业经历了持续改善、全面制度建设以及质量提升等三个发展阶段，民生事业发展取得空前成就。40年来的民生建设提供了三大基本发展经验，即民生就是民心、经济建设与改善民生要良性循环、抓住不同阶段民生事业发展的核心问题。党的十九大对未来中国民生事业发展进行了长远规划，未来落实规划的关键是要进一步明确中国民生事业发展的独特模式及主要着力点，从而在更高水平上更好地改善人民生活。

〔关键词〕改革开放；民生事业；社会建设

〔中图分类号〕D632.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2018）05-0019-05

改善民生是古今中外所有政權的共同命题。中国共产党代表最广大人民群众的根本利益，因此改善民生是发展的根本目的。改革开放以来，我国民生事业不断发展，人民生活水平连续40年持续提升，回顾发展历程，总结发展经验，可以更好地展望民生事业发展的基本趋势。

一、改革开放以来我国民生事业发展历程

改革开放以来，人民生活持续改善，但在不同的历史阶段，我国民生事业发展的侧重点和特征却有所不同。概括而言，改革开放以来的40年里，我国民生事业发展可以划分为三个阶段。

1978年12月党的十一届三中全会召开至2002年11月党的十六大召开，是改革开放以来我国民生事业发展的第一个阶段，可以称为民生状态持续改善阶段，其基本特征是民生在持续不断地改善。新中国成立伊始，中国共产党就将改善人民生活作为执政的基本目标，此后，社会主义制度的建立为改善民生提供了制度保障，而大规模的社会主义建设则为改善民生初步奠定了物质基础。但是由于人口多、底子薄，加之“以阶级斗争为纲”的影响，到改革开放之初，我国的民生改善还存在许多亟待解决的问题。正因如此，在指导思想方面，改革开放伊始，邓小平同志就提出，社会主义的优越性归根到底就是在“发展生产力的基础上不断改善人民的物质文化生活”〔1〕，提出“贫穷不是社会主义”的著名论断，科学概括了社会主义本质，为进一步保障和改善民生奠定了理论基石。江泽民一直强调，“三个代表”重要思想的核心是党始终代表最广大人民的根本利益。在此基础上，党的十四大报告提出，加快改革和经济发展，目的都是为了满足人民日益增长的物质文化需要；党的十五大报告提出，提高人民生活水平，是改革开放和发展经济的根本目的；党的十六大报告再次提出，发展经济的根本目的是提高全国人民的生活水平和质量。正是在这些指导思想的指引下，在经济高速发展的同时，具体的民生政策不断出台。在脱贫方面，主要有扶贫开发和“八七”扶贫攻坚等；在教育方面，主要有基本普及九年义务教育和高校扩招等；在就业方面，主要有发展农民工进城务工经商和在民营、外资企业就业，有国有企业职工下岗再就业等；在收入分配方面，有实现共同富裕和防止两极分化等；在社会保障方面，有发展城市“低保”等社会救助，初步建立五大社会保险，以及医药卫生体制改革，等等。虽然这一时期还没有提出“社会建设”这一概念，国家坚持的是“效率优先、兼顾公平”的分配原则，社会政策也不太系统，但随着改革的不断深入，这一时期人民生活水平迅速提高。根据国家统计局公布的历年统计公报数据计算，1978年中国城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别为343元和134元，至2002年已经分别达到7703元和2479元，24年分别增长了22.5倍和18.5倍。

2002年11月党的十六大之后至2012年11月党的十八大召开的这十年间，是改革开放以来我国民生事业发展的第二个阶段，可以称为民生制度集中建设阶段，其基本特征是民生制度的集中出台。在指导思想方面，党的十六大之后，改善民生成为党的中心议题和正式的政治承诺，党的十六届三中全会提出了“以人为本”基本理念，十六届四中全会将孙中山先生提出的“社会建设”概念拿回来，并且赋予了社会主义和当代中国的新内涵。十六届六中全会专门研究建设社会主义和谐社会问题，党的十七大正式列为“四位一体”的中国特色社会主义事业总体布局的重要内容。在这些中央精神的直接引导下，改善民生方面的具体制度在短期内集中出台，大量的改善民生制度走过了“从无到有”的阶段。在脱贫方面，从以解决温饱为主转入巩固温饱成果、加快脱贫致富的新阶段等；在教育方面，主要有全面普及九年义务教育，着重关注教育公平和教育质量问题等；在就业方面，全面实行就业优先战略，开始关注和谐就业和体面劳动问题；在收入分配方面，从“效率优先、兼顾公平”转向“初步分配顾效率、再次分配顾公平”；在社会保障方面，初步建成了包括社会救助、社会福利和社会保险在内的现代社会保障制度体系，等等。从人民收入来看，根据国家统计局公布的历年统计公报数据计算，到2012年底，我国城镇居民人均可支配收入为24565元，农民人均可支配收入为7917元，分别比十年前都增长了约3.2倍。可以说，这一时期是我国民生制度出台最为集中的时期，也是人民生活水平快速提升的时期。

2012年11月党的十八大以来至未来相当长的一段时期内，我国的民生事业发展进入一个新的历史阶段，可以称为民生质量持续提升阶段，其基本特征是在民生状态持续改善和民生制度基本建立的基础上，持续提高改善民生的质量。在指导思想上，2012年，党的十八大提出，要以改善民生为重点加强社会建设。2013年，党的十八届三中全会进一步提出，要紧紧围绕更好保障和改善民生，促进社会公平正义，深化社会体制改革；2015年，党的十八届五中全会通过的“十三五”规划建议进一步提出“共享”发展理念，提出“十三五”规划期间，社会建设方面的主要目标是“人民生活水平和质量普遍提高”〔2〕，标志着我国的民生发展已经走过了“从无到有”的阶段，正在走向“从有到好”的新阶段，人民生活质量问题将是未来民生建设的重之中重。2017年，党的十九大进一步指出，随着社会主要矛盾发展转化，人民对物质文化生活提出了更高要求，在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面要求日益增长。〔3〕其中，对物质文化生活提出更高要求这一新提法直接关涉提高民生质量问题，而公平、正义、安全等新需求也表明，为了不断提高人民的获得感幸福感安全感，未来中国民生事业发展重心是民生质量提升问题。

二、改革开放以来我国民生事业发展经验

改革开放以来，中国共产党在改善民生方面积累了丰富的经验。择其要者，主要有如下几点。

从历史高度来看，改革开放以来我国民生事业发展的基本经验是，民生就是民心，是最大的政治。《管子·治国》篇指出，“为政之道，以厚民为本；治国之道，必先富民。”中国共产党始终将全心全意为人民服务作为根本宗旨，始终坚持人民利益高于一切。改善民生，让广大人民群众的日子越过越红火，是中国共产党全心全意为人民服务宗旨的集中体现。同时，改善民生也是我们党不断发展壮大的根本前提。正是因为中国共产党想人民之所想，急人民之所急，全力解決好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，我们党才会赢得最广大人民群众的衷心拥护，才能够不断发展壮大。未来，“民生就是民心”这一基本经验，仍然是我们党治国理政时应当坚持的首要原则。

从经济发展与社会发展的关系来看，改革开放以来我国民生事业发展的基本经验是，要实现经济发展与改善民生的良性循环。〔4〕经济建设是“做蛋糕”，保障和改善民生是“分蛋糕”。人们常常形容经济、民生是两条腿，必须相互协调，才能步伐统一。不能出现“经济这条腿长、社会这条腿短”的现象，但同时还需要警惕“社会这条腿长、经济这条腿短”的现象。改善民生需要使用大量资源，发展是前提，如果经济不发展，改善民生就成为无源之水。另外，还需要警惕第三种现象，即“经济社会这两条腿一样长，但步伐不协调”的现象，即虽然改善民生是适度的，也没有影响经济长远发展，但改善民生的一系列制度安排却并没有转化为经济发展的动力，而经济发展的成果也无法让更多的人民有更多的获得感。正因如此，在改善民生方面，习近平总书记强调指出，要经济发展与改善民生要实现良性循环，改善民生既要尽力而为，又要量力而行。党的十九大则进一步强调，要在“在发展中”保障和改善民生，在发展中补齐民生短板。

从民生事业发展本身来看，改革开放以来我国民生事业发展的基本经验是，抓住不同时期民生事业发展的核心问题。中国共产党人认识到，民生问题既是历史的，又是具体的。不同历史时期民生问题的核心不同，需要遵循民生事业发展的规律来办事。改革开放之初，我国的民生问题的核心是生存问题，因此这一阶段改善民生的主要任务就是基本物质生活保障。影响当时民生改善的因素主要有历史遗留的贫困、计划经济的后遗症、僵化的思想观念，以及刚刚起步、发展程度较低的经济总量等。到绝大多数城乡居民实现了基本小康后，主要的民生问题是国家持续发展进步中民生问题的全面升级，最基本的是教育、就业、收入分配、社会保障、环境等问题，改善民生的目标是让全体人民共享发展成果。随着民生制度的日益健全，历史因素、制度因素对民生问题的影响在逐步弱化，而现实的经济因素、社会因素、文化因素、全球化因素的影响却在持续上升，因此，在大力发展生产力的基础上，要更为重视生产关系和社会关系的调整，重视在更高水平上实现经济社会良性互动。正是因为党在民生改善方面所采取的方式方法适应了环境和形势的变化，抓住了不同时期民生问题的核心，改革开放以来我国改善民生的实践取得了巨大的经济社会效益。

三、未来我国民生事业发展基本趋势

党的十九大面向2050年，对新时代中国民生事业发展进行了科学的长远规划。未来落实规划的关键是，要进一步明确中国民生事业发展的独特模式及主要着力点。

民生事业发展进入质量提升时期后，我国应当开始考虑形成具有中国特色的民生模式。这种新的民生模式可以称为“适度普惠”式的中国特色民生体系，其基本要义有三点。第一，要始终牢记，民生就是民心，人民过上好日子是我们最重要的追求目标；第二，未来中国的民生体系是“适度的”，要着力“保基本”，按照党的十八大以来中央精神，就是实行以保障基本生活为主的社会保障，实现“应保尽保”；改善民生要多做一些雪中送炭、急人之困的工作，少做些锦上添花、花上垒花的虚功；改善民生要根据经济发展和财力状况逐步提高人民生活水平，政府主要是保基本，不要做过多过高的承诺，引导和鼓励广大群众通过勤劳致富改善生活，政府不能包打天下。第三，未来中国的民生体系是“普惠”的，要着力于“人人都有”，我们是社会主义国家，对于处于主体社会阶级地位的广大工人农民应当保障其基本的经济权益、政治效益和社会权益得到充分维护。〔5〕

当前和未来相当长时期内，我国都将处于适度普惠型民生模式的建设和定型阶段。在这样一个保障和改善民生的新阶段，我国民生体系建设的基本着力点主要表现在以下一些方面。

在民生建设的性质定位上，我国民生事业发展要尽快实现从“负担论”“并列论”彻底转向“互动论”。在民生事业发展的早期，一般认为经济积累用于再生产的越多，经济发展就越快；反之，用于消费尤其是民生类集体消费的越多，就会拖累经济发展，为了保持经济快速发展就要牺牲一部分人的利益，这是典型的“负担论”。随着社会建设的持续推进，改善民生的地位日益上升，无论是中央还是地方或部门，都已经把经济发展和社会和谐放在并列的地位，这是“并列论”，是历史性的进步，但这种进步还不够，因为它认为经济社会是简单的并列关系，事实上，民生不仅是发展目标，更是实现更高层次发展的基本手段。为了防止出现超出经济承受能力过度改善民生的倾向，未来十几年，良性循环论将成为民生建设性质的最新定位，需要大力宣传并且让广大人民群众真正理解和主动接受这一新的民生性质定位。

在民生建设的方向上，我国民生发展模式建设要从过去的“从无到有”转向“从有到好”。在民生事业发展的早期，民生建设最重要的是做到“有”，即从无做到有民生制度、有民生资源，现在很多民生制度，如全民参保、全民医疗、全民养老和贫困人口应保尽保等目标都已经实现或即将实现，“从无到有”的目标已经成为现实。根据适度普惠型的民生事业发展模式，未来的关键是要确定发展方向不是要“从少到多”，而是“从有到好”。由于后者更符合中国的国情，故而现在和未来相当长时期内，我们要更加重视的是民生制度的公平性问题、民生资源是否可持续的问题，等等。

在民生制度的重心上，我国民生建设将要从过去的以增量改革为主转向以存量改革为主。在民生事业发展的早期，民生建设主要是在做增量改革，民生建设以制度铺盖为主，不直接伤及强势群体的利益却能改善弱势群体的生存状态，因而广受支持；但由于福利制度具有明显的不可消減这一制度刚性，福利资源的供给能力也无法长期无尽地提升，因此，到了民生事业发展的质量提升时期后，民生建设必然涉及到对现有资源的再次公平配置，更多地进行存量改革。如教育改革早期主要是“普九”、高校扩招等，而现在却是优质教育资源的公平分配，建设“无择校城市”、异地中高考改革等；就业改革早期是充分就业问题，而未来关键是和谐就业和体面劳动问题；收入分配改革早期是增加收入问题，而未来关键是缩小收入差距问题；社会保障改革早期是制度的广覆盖全覆盖问题，而未来关键是制度的公平性与可持续性问题；医疗卫生体制改革早期是“看得了病”问题，未来关键是“看得好病”问题；以上这些问题都是在突破利益固化，因此阻力之大、改革之复杂等都将是空前的。

在民生建设的深度上，我国民生建设要实现从浅层的制度创新转向深层的价值变革。推行利益调整型的存量改革，需要对以前的民生建设理念进行更新。因为这时的民生建设已经从资源、制度、体制改革，深入到价值取向的改革。在这一时期，我们需要确立许多新的民生理念，其中最重要的就是要树立社会合作理念。譬如，要从过去的“道义式”民生改善转向“义务式”民生改善；要彻底从“在阶级对抗中找同盟”的思维转变为“在阶层和谐中求共赢”的思维，充分利用社会分层机制来促进社会资源和社会机会的合理分配；要让强势群体意识到，现在的改善民生，共同富裕，短期内可能会消减强者的福利，甚至可能会出现劫富济穷现象，但长期却是有利于所有人的行为；也要让弱势群体意识到，福利过快增长只是短期现象不可持续，未来不仅要靠政府，更要靠辛勤劳动改变命运。只有不同社会阶层、社会群体都有这种社会合作理念，深层次的存量改革才能推进，真正的共赢共生局面才能出现，共同富裕的目标才会早日成为现实。

〔参考文献〕

〔1〕 邓小平文选：第3卷〔M〕.人民出版社，1993.63.

〔2〕 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〔N〕.人民日报，2015-11-04.

〔3〕 决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔R〕.人民出版社，2017.

〔4〕 习近平关于社会主义社会建设论述摘编〔G〕.中央文献出版社，2017.

〔5〕王道勇.质量型民生建设：存量改革与社会合作〔J〕.中国特色社会主义研究，2017，（5）.

【责任编辑：朱凤霞】