张 露,杨俊孝,王泰安,雷世文
(新疆农业大学管理学院,新疆乌鲁木齐830052)
自2004年我国正式开始实施农业补贴政策以来,对从事农业生产农户的补贴力度逐年增加,期望在促进农户增产增收的同时,促进农地流转,逐步解决当前我国农地资源有限、土地细碎化程度严重、小农经营模式普遍等问题。2002年起国家开始试行粮食直补政策,并在安徽省、吉林省的3个县(市)设立了粮食直补方式改革的试点。2003年起国家向13个粮食主产区推广粮食直补政策,2004年我国开始对粮食主产区农户大规模推行粮食直补和良种补贴,并对购置大型农机具的农户提供直接补贴。2006年财政部发文决定对种粮农民的柴油、化肥、农药等农用生产资料进行综合直接补贴。自此我国基本形成以“两免四补”为主的直接补贴政策体系。2013年中央继续实行种粮农民直接补贴,同时根据农资价格的动态变动,遵循“价补统筹、动态调整、只增不减”的原则对农资综合补贴进行调整,并要求通过一卡通或一折通兑付到种粮农民手中。2014年农业部门针对棉花与大豆推出了“目标价格”补贴试点。2015年粮食直接补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴的补贴总金额超过1 415亿元,同时国家启动“农业三项补贴合一”改革,将种粮直补、良种补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴,补贴对象将逐渐向种粮大户、种粮能手及其他新型农业经营主体倾斜,同时将政策目标从促进农民增产增收调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。关于农业补贴政策的实施能否实现促进农民增产增收的同时又保障国家粮食安全,部分研究结果表明农业补贴政策对农民收入以及农业生产量影响较大[1-2],且农业补贴对增加粮食生产和提高农民生活水平也有一定作用,尤其是生产性补贴的作用明显大于收入性补贴[3-5]。但有部分研究结果却认为,农业补贴严重扭曲了世界农产品价格,存在明显的扭曲经济效益[6],同时,我国现行的农业补贴政策存在较高的DEA无效,并且存在边际效益递减的趋势[7-8]。关于农业补贴对农地流转的影响,有研究结果表明农业补贴政策会对土地交易价格和地租产生影响,农业补贴会间接提高农地租赁价格,对农地流转市场价格体系的形成产生干扰,改变农户对土地的经营预期收益,使流转市场中供需失衡,进而阻碍农地流转的进行[9-18],当农业补贴与承包关系脱钩,补贴对象由土地承包者转变为土地经营者,实施“一次普惠补贴,二次特惠补贴”时,会在一定程度上缓解农业补贴分配不均的现象,同时可以在一定程度上降低对农地流转市场造成的不良影响,进而有助于促进农地流转[19-24]。目前关于农业补贴和农地流转的相关研究较多,但对二者间的关联性研究较少,即便有所提及,大多也仅局限于定性分析,缺乏深入的实证研究。因此,研究农业补贴对农地流转产生了怎样的影响十分有必要。本研究在分析农业补贴对农地流转可能的影响机制的基础上,利用新疆维吾尔自治区奇台县农户调研数据,实证分析农业补贴对农户农地转入和农地转出行为的影响,并以此为基础,提供相应的政策启示,以便更好地实现土地资源的优化配置,保障粮食安全,实现农民增产增收的目标。
奇台县位于新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州,是新疆最大的商品粮基地,也是全国“优质小麦、大麦之乡”,作为天山北坡经济带的重要组成部分,其拥有丰富的农业生产资源,近年来,随着奇台县农业产业化的不断发展,基本形成了以种植粮食作物为主,种植和加工特色农作物为辅的订单农业产业体系,其农产品订单率高达91%以上。全县农业生产机械化率为85%以上,选取奇台县进行研究具有一定的代表性,可以反映新疆粮食主产区内农业补贴对农地流转的影响情况,对区域农地流转市场发育有一定的参考价值。
数据来源于2016年6月笔者所在课题组对奇台县农业补贴与农村农地流转情况的调研数据,调查对象主要选取奇台县的7个镇(西北湾镇、西地镇、半截沟镇、碧流河镇、吉布库镇、老奇台镇、三个庄子镇),具有较强的代表性,其中每个镇选取3~10个行政村,每个村随机抽取10~30户农户展开调查。采用入户调查的形式,共发放问卷400份,其中有效问卷为384份,剔除未获得农业补贴农户问卷22份,剩余362份,有效率为90.5%。调查涉及总人口1 444人,涉及农户平均规模为7.9人。在362户农户中,总劳动力为859人,涉及农业劳动力738人,农业劳动力占总劳动力比重为85.9%。调查农户经营农地总面积达4 793.9 hm2,户均经营农地面积为13.2 hm2(表1)。
表1 样本农户概况
从农地流转频率和流转面积进行分析,在被调查的362户农户中,有266户次先后参与了农地流转,占样本总量的73.48%。其中,纯转入农地的农户有240户,占参与流转农户的90.23%;纯转出农地的农户有14户,占参与流转农户的5.26%;既有转入又有转出农地的农户有12户,占4.51%;没有参与农地流转的农户有96户,占样本总量的26.52%。研究区内被调查农户参与农地流转的面积为3 662.57 hm2,其中转入农地面积为 3 608.04 hm2,占参与农地流转面积的 98.51%;转出农地面积为 54.53 hm2,占1.49%。从流转形式分析,以转包方式流转的农地面积为3 321.69 hm2,占流转总面积的 90.69%(表 2)。可见,奇台县农户参与农地流转频率较高,且流转面积较大,所选样本具有较强的代表性。
2.1.1 农业补贴经济特征 农业补贴经济特征主要通过农户家庭获得的粮食直接补贴收入、良种补贴收入、农资综合补贴收入来反映。在国家制定的农业补贴标准一致的前提下,农户农地经营面积越大,其获得的相对应的补贴收入越高,所以各项补贴的收入状况反映了农业补贴的经济特征。因此提出以下假说:H1,粮食直接补贴收入对农户转入行为存在正向影响;H2,良种补贴收入越高,农户越倾向于转入农地;H3,农资综合补贴收入越多,农户越愿意转入农地。
表2 农地流转面积情况统计
2.1.2 农业补贴的生产特征 农业补贴的生产特征主要通过农户家庭获得的农业补贴与成本的比例、补贴与农业生产收入的比例、平均补贴收入来反映。补贴与生产成本的比例、补贴与农业生产收入的比例反映了补贴对农户农业生产的辅助程度,而平均补贴收入反映了农户家庭获得补贴的情况。因此提出如下假说:H4,当补贴与成本的比例越高,补贴对生产成本的冲抵作用越强,农户的经营成本会随之减少,农户越倾向转入农地;H5,补贴与农业生产收入的比例越高时,农户越倾向从事农业生产,为了提高补贴收入与农业生产收入,农户越愿意转入农地;H6,平均补贴收入越高,会在一定程度上激励农户的种植积极性,进而更愿意转入农地。
2.1.3 农业补贴的实施效果特征 农业补贴的实施效果特征主要通过农户对粮食直接补贴满意度、对良种补贴满意度、对农资综合补贴满意度来反映。因此提出以下假说:H7,当农户对粮食直接补贴满意度越高时,农户越倾向转入农地,长期从事粮食生产;H8,当农户对良种补贴满意度越高时,农户越愿意使用良种,转入农地;H9,当农户对农资综合补贴满意度越高时,农户转出农地意愿越小,而转入农地意愿越强烈。
本研究结构方程模型包括3个外生潜变量,用ξ表示,分别为农业补贴经济特征(ξ1)、农业补贴的生产特征(ξ2)、农业补贴的实施效果特征(ξ3)。外生潜变量包括9个观测变量,分别为粮食直接补贴收入(x1)、良种补贴收入(x2)、农资综合补贴收入(x3)、补贴收入与农业收入之比(x4)、补贴收入与生产成本之比(x5)、平均补贴收入(x6)、农户对粮食直接补贴的满意程度(x7)、农户对良种补贴的满意程度(x8)、农户对农资综合补贴的满意程度(x9)。其中,x1~x3属于ξ1因子,x4~x6属于ξ2因子,x7~x9属于ξ3因子。此外,还包括1个内生变量,用η表示,即农户农地转入行为(η)。模型评价指标编码情况与描述统计情况见表3。
本研究使用AMOS 17.0软件进行结构方程模型验证,经过反复修正与拟合,得出模型卡方自由度比(χ2/df)值为2.756<3,拟合良好性指标(GFI)值为0.92 >0.9,非常规拟合指标(NFI)值为 0.957>0.9,比较拟合指标(CFI)值为0.972>0.9,近似均方根误差估计(RMSEA)值为 0.07 <0.08,说明结构模型与实际数据拟合度较高,拟合情况良好(表4)。
表3 指标的描述性统计与编码
表4 路径及载荷系数估计结果
测量模型反映了各个观测变量与外生潜变量间的相互关系,结构模型反映了外生潜变量与内生潜变量间的相互关系。
3.2.1 测量模型结果分析
3.2.1.1 农业补贴的经济特征 农业补贴的经济特征主要包括粮食直接补贴收入(x1)、良种补贴收入(x2)、农资综合补贴收入(x3),这3个因素对农业补贴的经济特征存在正向影响。其中,农资综合补贴收入的标准化路径系数最高,为0.982。由于奇台县为新疆粮食主产县,其农资综合补贴的补贴标准与农户的经营规模面积挂钩。当农户经营土地面积越大,其获得的农资综合补贴收入就越高,较高的农资综合补贴收入在一定程度上激励了农户的种植生产积极性,当农户获得的农资综合补贴收入越多时,农户转入农地的意愿越强烈。所以农资综合补贴收入是农户转入行为的重要影响因素。
3.2.1.2 农业补贴的生产特征 农业补贴的生产特征主要包括补贴收入与农业收入之比(x4)、补贴收入与生产成本之比(x5)、平均补贴收入(x6)。其中,补贴收入与生产成本之比的标准化路径系数最高,为0.984。当补贴收入与生产成本之比越高时,补贴对生产成本的冲抵作用越大,农户对农业生产的投入会相应减少,农业生产收益会相对增加,农户的生产积极性会因此被调动,进而倾向于转入农地。
3.2.1.3 农业补贴的实施效果特征 农业补贴的实施效果特征主要包括农户对粮食直接补贴的满意程度(x7)、农户对良种补贴的满意程度(x8)、农户对农资综合补贴的满意程度(x9)。这3个因素对农业补贴的实施效果特征均存在显著正向影响,其标准化路径系数分别为 0.900、0.834、0.819,三者对农业补贴的实施效果特征的影响效果相当,而农户对粮食直接补贴的满意程度的标准化路径系数最高,可能是由于奇台县为新疆粮食主产县,当地多以小麦、玉米等粮食作物为主要农作物,当农户对粮食直接补贴的满意程度越高时,农户会更愿意转入农地,扩大粮食作物的生产经营规模。所以,农户对粮食直接补贴的满意程度是影响农户农地转入行为的重要因素。
3.2.2 结构模型结果分析 估计结果显示,农业补贴的经济特征、农业补贴的生产特征、农业补贴的实施效果特征等3个方面的因素对农户转入行为分别在1%、5%、10%水平上存在显著影响,说明这三方面因素对农户转入行为的影响有一定的解释力度。农业补贴的经济特征对农户转入行为有正向影响,影响的标准化路径系数为0.256;农业补贴的生产特征对农户转入行为有正向影响,影响的标准化路径系数为0.165;农业补贴的实施效果特征对农户转入行为存在正向影响,影响的标准化路径系数为0.013。可见,这3个外生潜变量中,农业补贴的经济特征对农户转入行为的影响最大,农业补贴的生产特征次之,农业补贴的实施效果特征对农户转入行为的影响最小,同时农业补贴对农户转入行为的影响较小。
农户拥有的农地资源禀赋越丰富,相对于其他农户而言获得的农业收入越高,农户就越倾向于转入农地、扩大规模,这样就越容易实现规模化经营。因此,一方面国家和当地政府要鼓励兼业农户、外出务工农户以及弱质性较高的农户将其农地集中转移至种田能手和专业大户手中,并针对农业生产条件较好的农户,邀请专业人员为这部分农户提供良好的技术指导,增强他们的农业生产技能,有意识地将他们培养成为种植能手或专业大户,为积极推进农业规模化经营进程提供基础;另一方面当地政府应当加大对农民的就业技能培训,适当开设和增加职业技能培训课程,使农户具备除农业生产技能外的一技之长,提高他们的职业技能水平,同时与当地的农业企业达成协议,为农户尽可能提供更多合适的岗位与就业机会,因地制宜引导剩余劳动力向二三产业流动。另外,针对那些没有外出务工能力且转出农地的弱质性农户而言,国家和当地政府应当不断完善现有的社会保障制度,切实从农户的基本利益出发,为这部分农户提供基础生活保障。
种植能手与专业大户获得的农业补贴收入较高,但是现行补贴政策具有较强的普惠性,对农户尤其是专业大户和种植能手来说,不能很好地刺激其生产积极性与规模化经营的积极性,由于目前粮食市场主要依托种植能手和专业大户进行运转,因此,可以考虑对专业大户和种植能手实施二次补贴或适当加大对该部分农户的补贴力度,一方面可以较大程度地减少种植大户的生产成本,增加其农业比较收益,另一方面可以更好地激励种植大户的生产积极性,以此刺激农户转入农地,也使得农地流转市场变得更加活跃。在扶持种植大户的同时,不能过度挫伤小规模经营农户的农业生产积极性,所以须要结合当地的具体情况,因地制宜设置针对大户的合理补贴力度与二次补贴力度,这样不仅能有效解决补贴政策效应持续走低的问题,还能有效激活农地流转市场,激发农户的生产积极性。
国家对农业补贴的投入力度逐年增强,为了保证和增强农业补贴政策的实效性,应对农业补贴资金的管理模式进行完善和改革,本着透明公开的原则加强对农业补贴资金的监管力度,从法律法规角度出发,加强和完善相关的约束监管机制,从根本上杜绝违纪违法的行为。同时,还应妥善分配补贴资金的使用,以提高资金的使用效率,保证补贴能够落到实处,真正做到惠农扶农。为了避免“谁经营补贴谁”和“多种多补,不种不补”的补贴标准无法落实,可以定期对补贴情况进行核实登记,检查并修正农业补贴的实际发放情况,通过建立和完善补贴信息的反馈机制,进而能够切实保证补贴政策的公平公正,也能更好地调动农户的生产积极性。另外,还应尽可能减少农业补贴环节,降低政策的运行成本,缩短补贴发放的期限,便于农户及时领取并将资金投入到农业生产中,明晰农业补贴资金明细,便于农户进行查询与核对。同时,还应做好对农业补贴政策的宣传工作,使农户充分了解和掌握农业补贴政策的主要内容,并引导农户积极主动地关注农业补贴政策的动态变化,使补贴资金能够专款专用,实现促进农户增产增收的基本目标。