社区服务项目化运作的困境和对策

摘 要：社区服务项目化运作是当前政府创新管理方式，变革公共服务供给模式的重要举措，其一般以政府购买服务，社会组织承接服务的形式展开，但在当前的环境下，这一模式却面临着地方政府购买项目过程中的异化和社会组织承接项目过程中的弱化这两大问题，本研究从政府和社会组织自身两方面提出了应对措施，希望通过政府理念的改变、技术的提升和社会组织独立性、专业性的提升来解决当前困境。

关键词：社区服务项目化；政府购买；社会组织

社会组织是社会现代化发展过程中的主体性力量之一，在当前倡导社会治理的大背景下，其更是多元治理的重要部分，近年来，各级政府部门也加大了对社会组织的扶持和培育，在这个过程中，源于两种力量的推动，一是自上而下的政府推进，这是政府寻求治理困境之法，积极实现職能转型的必然选择；二是自下而上的社会推进，这是社会民众意识转变，服务需求升级的必然趋势。因此也发展出了政府主导型、官民合办型和社会组织主导型的社会组织培育模式类型[1]，也有学者将其归纳为行政式培育、拟社会式培育和社会式培育[2]。而不管是哪一种类型的培育模式，在社区服务的呈现上，政府都采用了项目化的运作方式。

项目是在一定时间内为了达到特定目标而调集到一起的资源组合，是为了取得特定的成果而开展的一系列相关活动[3]。在全球范围内，项目源于军工领域，后被经济领域采用，此后又引入到社会领域，经过了不同阶段和不同领域的发展，项目化运作已然成为我国近十几年来社会治理体制机制运行中的一个重要现象，在专业社会工作和社区服务的发展过程中，项目化运作充当了重要角色，也发挥了重要作用，有学者发现，通过社区服务的项目化运作，可以促进居民需求的真正满足、社会组织的破土新生、社会工作的专业推广和民政工作的专业化发展[4]。

从上海、深圳等社会发展领先地区的经验来看，社区服务项目化运作一般是以政府购买社区服务、社会组织承接政府购买项目的形式来实现的，而购买的形式包括招投标、公益创投和岗位购买等，上级政府推行此项政策是基于社会发展阶段，希望借此推动社会治理成效，实现在福利服务层面降低成本、提升效率、丰富内容和手段的目的。但在现实运作过程中，理想与现实产生了巨大的落差，作为一种新生事物，基层政府、社区、社会组织都有基于自身立场的出发点，在互动过程中也有复杂的权益博弈，导致在一些地区、一些领域，社会服务项目化运作面临了诸多困境，进而导致与政策初衷相背离的结果。

一、地方政府购买服务过程中的异化

政府购买社会服务的实质是创新政府管理方式，变革传统的由政府主导的公共服务供给模式。在这一模式下，要求政府重新定位与社会组织的关系，要从之前管理思维体系中的被管理对象、从属关系中脱离出来，变成契约化中的平等合作关系，在这一过程中，政府只扮演规则的制定、推行和监督的角色，但这对很多地方基层政府而言是极大的考验，从理念和技术层面上都如此。

（一）政府理念的守旧与传统

政府购买服务在形式上是一种契约化的市场行为，但政府并不能做到将社会组织看作平等的合作方，因其希望能确保公共服务供给的可控性，故而在选择服务承接方时也并不以真正竞争公平的方式进行，而是喜欢选择“自己人”来承担。这里的“自己人”一般是政府主导型或行政式培育方式下成长起来的组织，这些组织的发起人部分是体制中人，部分是跟体制有着密切关联的人，他们秉承着政府原有的那套理念，或者不得不遵从政府的理念和传统，进而从政府那里获得诸多的资源，包括资金、场地、人员、入场资格等等，但同时也受限于政府的约束，其发展方向、服务内容、服务方式可能都要听从政府部门的安排，毫无自主性和独立性可言，还经常要承担政府下派的变相的行政性事务，俨然成为“二政府”，陷入了与社区居委会相似的处境，不但模糊了自身的定位和角色，连组织性质也几近于丧失，也完全背离了社区服务项目化运作想要变革社区服务供给模式的初衷。

（二）技术管理的缺陷和不足

其次是技术层面上，政府作为规则的制定者、推行者和监督者，理应做到公正公平公开，但由于其理念上仍然是固有的控制和管理思维，因而在政府购买的过程中经常出现非公开公平的现象，如公开招投标时，并没有实现充分的竞争，在形式上参照购买流程，但不乏内部指定、配合陪标、偏好选择等行为，这跟以往将社会服务通过行政命令方式分派到基层的做法就没有实质性的区别。而在监督过程中，政府也没有掌握一套对项目承接方进行科学合理评估、考核的方法，因而对项目的成效往往没有可靠的评测，即使有也是按照以往行政化的考评标准，甚至于沦为走过场式的关系考评，这极大地模糊了政府的角色，影响了政府的形象，也没有发挥资金使用的有效性，削弱了公共服务的质量。

二、社会组织承接项目过程中的弱化

政府购买服务的初衷一方面是改革公共服务供给模式，另一方面是希望培育社会组织，强化社会力量，形成政府、社会、市场的均衡发展，但在现实的服务购买过程中，社会组织的独立性、专业性却受到了极大的挑战和考验。

（一）社会组织独立性弱化

首先是独立性上，不管是哪一种类型发展起来的社会组织，对政府的依赖性都比较强，因为政府掌握了社区层面的绝大部分资源，而入场的资格也受限于政府所设的门槛，因而社会组织很难做到与政府平起平坐，取得平等地位。政府主导成立、培育的社会组织则完全受控于政府，这类组织先天的具有很多缺陷，而纯草根发展起来的社会组织从数量上来说并不多，发展过程也相对曲折，很多组织都是勉强维系，资源并不充足，此类社会组织想要进入社区的领域，与政府维系好关系，按当地政府要求和标准行事也已成为一种必然的选择。这种情况下，社会组织的独立性必然丧失，不同类别间的社会组织间在出身上就有先天的差异，公平充分的竞争完全无法形成，想发展独立、健康的社会力量成为一种空谈，组织培育陷入一种恶性循环，这与政府希望通过购买服务来培育社会组织的初衷也完全相背离。

（二）社会组织专业性弱化

其次是专业性上，政府购买服务是想通过社会的专业性力量来丰富公共服务类型、提升公共服务质量，但在当下的环境中，社会组织为了获得承接项目的权利，会以和职能部门搞好关系、满足相关部门的工作要求为出发点，而忽略民众的需求，当这两者之间发生冲突乃至矛盾时，民众的需求會被忽视，权益会被牺牲，这就违背了社会组织从事社区服务时以民众需求为出发点和立足点的重要原则，跟以往行政性的从上而下的福利服务供给也无区别。此外，因为政府没有一套完整、科学的评估体系，为了完成政府的考核要求，社会组织在开展服务时也经常把重心放在文书工作的完整和完善上，而忽略了服务的真实成效和服务对象的改变等真正的指标。部门利益至上，切实地伤害了社会组织专业性的发挥和提升。

面对上述两个方面的问题，结合既有学者的研究和现实环境中的实践，笔者认为可以从以下几个方面去应对社会服务项目化运作所面临的困境。

一是政府理念的转变，基层部门能够从国家发展的大局出发，跳出狭隘的部门利益之争，给社会组织以更多的信任和空间，在这一领域摆正自身的定位，借助当前社会治理的趋势，转变自身职能，真正实现政社分离，构建多元主体共建共治的局面。

二是积极寻求技术层面的发展和进步，运用专业的力量、科学的方法，提升监管和考核评估能力，并按领域、按组织类别的不同，努力构建标准化的考核指标目录体系，为社会组织的培育和社区服务的专业化发展打造一个更为友好的环境。

三是社会组织不能被眼前利益所限，要把专业性作为自己安身立命的根本，以专业性促发展，以专业性谋地位。要抓准市场痛点，提升自己获取资源的能力，丰富获取资源的途径，摆脱对政府资源的依赖，以获得独立性，一方面获得与政府平等的地位，进而促进公平竞争环境的形成，另一方面借助自身专业性，助力政府技术层面的提升，从而形成良性循环，进一步完善当前的社会组织发展环境。

参考文献：

[1]许小玲，马贵侠.社会组织培育：动因、困境及前瞻[J].理论与改革，2013，（5）：39-43.

[2]张海.我国社会组织培育模式的历史演变及发展趋势[J].湖北社会科学，2015（10）：52-58.

[3]邓国胜.公益项目评估——以“幸福工程”为案例[M].北京：社会科学文献出版社，2002：165-166.

[4]裘旋.社会服务项目化运作对基层社区社会工作发展的意义探究——以上海市Z区为例[J].社会工作，2012（5）：68-71.