改革转型期甘肃省农村合作金融的困境和完善

张海颖 马建兵

[摘 要]农村合作金融是服务于农村经济建设、农村社会发展和农民生活改善的金融活动，农村合作金融组织已成为解决“三农”问题融资难的重要途径。甘肃省农村合作金融几经发展，初步形成了以农村信用社为核心的合作金融制度，以服务“三农”为宗旨，在普惠金融、业务创新等方面取得了历史性的突破，取得了阶段性的成效。但在信用社的法人治理结构、监管制度等方面仍然存在困境，需要健全的法律法规完善其内外部体制，逐渐实现其向现代金融企业转变的目标。

[关键词]合作金融；农村信用合作社；法人治理结构；监管模式；甘肃省

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.29.044

1 前 言

合作金融是金融市场中的金融弱势群体通过互助寻求自助、抵御竞争的产物。新中国成立后，“互助、扶弱、平等、民主”的合作金融理念很快在中国农村生根发芽，历经四个发展阶段：第一阶段：农村信用社的产生的发展阶段（1951—1958年），这一阶段农村信用社从产生到在全国范围内推广，达到一个乡一个社的建制，确立了农村信用社在中国农村无可替代的金融地位。第二阶段：农村信用社的异化（1958—1978年），这一阶段的农村信用社受当时政治经济的局限，背离了合作金融的内涵，彻底由一个合作金融组织演变成为“政企合一”的集体所有制组织。第三阶段：农村信用合作社的改革（1978—2003年），这一阶段随着“以经济建设为中心”的历史转变，农村信用社也开始了回归合作制的改革，但由于人们认识水平和体制设置的缺陷，农信社回归合作制的改革并不成功。第四阶段，农村信用合作社的多元化发展阶段（2003年至今），2003年，国务院出台深化农村信用社改革方案，新一轮以多元化发展为目标的农信社改革开启，中央将对农信社的管理权限下放到省级政府。甘肃省农村金融改革顺应历史大流，锐意进取，农村合作金融进入改革转型期，农村合作金融体系建设全面铺开。农作信用社更是作为甘肃合作金融发展的主力军，为“富民兴陇”和甘肃经济转型发展做出了重要贡献。但在改革发展中，信用社的法人治理结构、监管制度等方面仍然存在困境，需要健全的法律法规完善其内外部体制，逐渐实现其向合作金融企业转变的目标。

2 改革转型期甘肃省农村信用社发展面临的问题

2.1 合作金融立法缺位

农村信用社的发展，首先需要从法律制度上确定合作金融的法律地位，为农村合作金融的发展从法律上保驾护航，为社员行使权利提供法律依据。农村信用社作为我国金融体系中重要的一股金融力量，目前对其规范性的法律文件主要是1997年中国人民银行颁布的《农村信用社管理规定》，立法层级上仅属于国务院部委规章，这对于一个国家的基本金融制度来讲显然立法层级过低，法律效力较弱。合作金融法缺位，只好依据《公司法》和《商业银行法》来对合作金融组织进行规范，由于农村信用社和商业银行价值理念完全不同，导致合作金融逐渐背离“合作制”的本质，直接影响到合作金融承担农村金融“主力军”角色的任务。农村信用社试点改革至今，合作金融内容已发生了很大变化，立法滞后已成为我国农村信用社规范管理的一个重大缺陷。甘肃省农村信用社联合社成立以来，《关于加强全省信贷管理工作的指导意见》《甘肃省农村信用社农村农民小额信贷用款实施方案》《甘肃农村信用社信贷工作管理办法》等一系列规定办法，看似数额庞大，实则多数集中在财务管理，信贷等于某一专业领域，缺乏统筹规范。

2.2 产权不清晰，法人治理结构不健全

2.2.1 产权不清晰

产权清晰是建立良好的法人治理结构的前提条件，而产权清晰是由股东的入股行为完成的。合作金融以“合作”作为金融组织的特色，由社员入股组成，产权自然应归全体社员所有，由全体社员行使所有者权利。但实际上，我国的农信社是在政府的授意下“自上而下”设立的金融组织，官办色彩浓厚，政府在设立过程中自身承担了一个发起人股东的角色，虽无股东之名，却有股东之实，直接参与信用社的人事任免，干预农信社的经营和发展，从根本上导致农信社的产权模糊。新吸收的投资中，大部分是原来的存款化股金规范而来，名义上是出资人，实际上是债权人，既对经营管理权知之不多，又以债权人身份不用承担合作社经营风险，权责不统一，进一步模糊了农信社的产权关系。省联社的成立将信用社的各项权力进行行政上收，信用社“一级法人”权利徒有虚名，信用社与联社并不具有同等的权利地位，形成了事实上的行政隶属关系，产权模糊不清，所有者代表缺位。

2.2.2 法人治理结构不健全

产权不清晰，社员参与民主管理的积极性难以调动起来，民主管理缺乏动力，权力配置严重失衡。从表面上看，深化改革以来，农信社基本都建立了“社员代表大会”“理事会”“监事会”相互制衡的内部治理结构，但治理结构的功能缺失，执行、监督职能缺位。社员的所有者身份无法落实，在实际业务中不参与经营管理，不承担农信社经营风险，自然也不热心于农信社的经营发展，社员代表大会不可避免地流于形式，社员代表大会的约束和制衡作用发挥不出来。理事会虽然由社员代表大会产生，但理事会的人选通常由政府、县联社或省联社来推举，理事会的选举流于形式，理事会也就欠缺向社员大会负责的意识，理事会在“三会”架构中的作用基本上形同虚设。由社员代表大会产生的监事会本应监督理事会的职责，对社员代表大会负责，但理事会行政功能浓厚，社员代表大会又对社员的利益漠不关心，不能有效地督促监事会履行监督职责，最终，监事会的监督也只能成为一种陪衬。

2.3 农户小额信贷制度不健全，信用社防范风险的能力弱

从2000年开始，甘肃省农村信用社成立了专门的小额信贷队伍推广农户小额信贷业务，并逐渐成为农村信贷市场中占主导性地位的业务，有效地缓解了農村金融供给压力。然而，随着农户小额信用贷款的不断推进，自身业务特点和外部经营环境的不稳定性等原因带来的风险也开始暴露出来，农户难贷款和信用社不敢发放贷款的矛盾日益尖锐。

2.3.1 信贷人员的专业性不强，操作不规范

农户小额信贷具有面广、工作量大的特点，信贷人员配备不足、管理不到位等因素使得部分信贷人员贷前调查不够深入、贷时审查不够严格、贷后跟踪管理不到位，从而引发贷款风险。

2.3.2 农户征信制度不健全

农户小额信用贷款以无须任何抵押担保，以征信为标准，此种的贷款形式本身存在着天然风险，对债务人的约束力较小，完全凭靠完善的征信制度和债务人高度的道德修养维系债权债务关系。而甘肃省征信系统正在建设中，农户小额信用贷款信用评级方面的制度还不完善，农户自身信用意识差，有些甚至还抱有侥幸心理。这些都直接或间接导致信贷风险较大，信贷风险突出。

2.4 金融監管制度僵化滞后，行业自律监督机制缺失

对实力弱、风险高、组织分散的农村合作金融组织来说，监管法律制度的合理构建是决定其规范程度和稳定水平的重要因素，我国农村合作金融组织构建以来，合作金融监管体系几经变革，目前农村信用社的监管主体主要包括银监会及其派出机构、中国人民银行及其分行、省级政府和省联社。从监管的实际效果看问题仍然很突出。

2.4.1 监管缺乏针对性

银监会对农村合作金融的监管依据的是《商业银行法》《公司法》中对商业银行的监管标准，商业银行和合作金融存在方向性的本质不同，同样的监管标准与合作金融的合作性不相符。再则农村合作金融组织布点极其分散，这种没有针对性设计的金融监管制度也和农村合作金融独有的天然特性不符，导致银监部门的监管乏力。

2.4.2 联社职责不清

省联社本应该是一个具有市场主体性质的金融机构，不具备作为一个行政主体的资格，但实际运作中，省联社只管理不经营，行使着部分行政性质的职权，县联社对基层信用社的人、财、物行使管理职能，成为凌驾于农村合作金融组织之上的管理组织，丧失了群众性的合作金融组织性质。

2.4.3 监管职责交叉

银监会及其派出机构、中国人民银行及其分行、省级政府和省联社都对农村合作金融具有一定的监管权，这些权限难免在一定程度上交叉形成多头执法的现象，导致金融监管配置混乱，监管重叠和监管空白现象并存，监管效果不佳。

3 完善甘肃省农村信用社改革的相关建议

3.1 正确定位政府在合作金融发展中的职能

纵观合作金融的发展史，合作金融的健康发展从来都离不开政府的引导规范。但如何正确地运用好政府之手也从来都是一个需要认真解决的问题，引导规范而不是插手干预，也是政府需要把握的度。

3.1.1 制定专门的合作金融法律法规

确立合作金融的合法地位，明确社员的所有者权利，各国对农村合作金融都有专门的法律法规。政府要推动合作金融的发展，首先就需要制定类似《合作金融法》这样的专门法律制度，对合作金融组织的法律地位、管理方式、社员的权利和义务等予以规定，为合作金融的发展提供法律性、制度性的环境。在我国目前全国性的合作法律制度还没有有效建立之前，甘肃省可根据本身合作金融发展的具体情况，先行制定地方性的专门合作金融法律制度，为全国性法律制度的制定进行先行的探索和尝试。

3.1.2 给予合作金融适当的政策扶持

农业是甘肃省的弱势产业，合作金融以为“三农”服务为宗旨，虽不以营利为目的，但农村信贷成本高、风险大，在市场竞争环境下必然处于劣势地位。如果国家不采取优惠政策，农村合作金融是难以生存和发展的。“三农”问题是甘肃经济发展的核心问题，甘肃省政府应加大对甘肃农村合作金融组织的扶持力度，采用税收优惠、放宽经营范围等手段支持合作金融的发展，对于经济及其落后地区的农村合作金融组织的发展在初期予以适当的资本支持，扶上马、送一程，逐步增强农村合作金融组织的竞争力。

3.2 健全农信社的法人治理结构

3.2.1 逐步明晰产权关系

产权制度改革是完善农村合作金融组织的内部结构的重要手段。从深化改革的实践来看，信用社在完善法人治理结构，转换经营机制方面还没有实质性的进展，因此，首先，应根据现有农村合作金融的实际发展情况，推进多样化的产权模式，对农村信用合作社、农村合作银行、农村商业银行、农村资金互助设计符合各自发展的产权模式。其次，对农村信用社进行资产评估和清理，将信用社资产股份化，吸收本乡镇的农民和农业集体经济组织限额购买，使社员主体真正成为合作金融的主体。再次，建立“入股自愿、退社自由”的产权机制，并积极向社员宣传其权利和义务。最后，引进战略投资者，可以借鉴发达国家的立法经验，赋予其他社会金融机构和资本金入股的权利，弱化内部人控制。

3.2.2 规范法人治理结构

在明晰产权的基础上，进行管理方式的改革，实行民主管理。目前农村合作金融组织内部治理结构的主要问题是社员大会流于形式，进而导致监事会监督不力。而导致社员大会不能真正起作用的根源在于行政之手干预过度，导致合作金融的合作性不足。因此，首先，政府应当正确定位其在合作金融的位置，还合作金融合作属性，杜绝行政任命信用社主任、理事和监事，将信用社选择管理者的权力交由社员大会。其次，强化股东权益，对所有加入合作组织的农户按投资比例给予股权，赋予其作为股东参与决策、经营、管理和监督的职权，并将其分红和利益和信用社的发展紧密结合。定期召开社员代表大会，还权于社员，由社员决定信用社经营和发展的重大问题。最后，建立规范的社员大会、理事会、监事会制度，明确各自的权责，并采取有效的激励机制充分调动“三会”行权的积极性，通过社员大会保障社员的民主权利，理事会发挥议事和决策的功能，监事会实施卓有成效的监督，形成“三会”之间既独立运作，又相互制约、有效制衡的内部治理结构。

3.3 推进农户小额信贷机制，加大合作金融支农的力度

甘肃省信用社在加快机制、体制改革的同时，构建农户小额信贷的内控制度体系、提高风险管理水平势在必行。

3.3.1 规范信贷管理流程，建立风险控制模式

开辟农户小额信用贷款办理“绿色通道”，将“三个办法、一个指引”落实贯穿各项农户小额信用贷款业务操作和风险控制的全过程，规范信贷管理行为，优化贷款工作程序，对贷前、贷时、贷后实施有效监控，对各类流程、信息和账户实施有效管理和追踪，使信贷管理向全流程、精细化管理转变。

3.3.2 加快完善征信体制的建设，提高农户信用识别能力

完善農户信用档案登记制度，根据农户提交的个人信息资料，入村了解农户的家庭经济收入、生产经营情况、信誉、资金需求情况等信息，建立资信档案，并根据资信档案对农户进行信用评分，核定农户信用等级和最高信用额度，对农户的信用等级要认真执行年鉴制度，对偿还情况好的农户贷款进行的奖励。反之，则降低信用等级和授信额度。通过激励和约束机制将农户信贷利益最大化，提高小额信贷的质量。

3.3.3 重视团队建设，培养专业化的信贷风险控制团队

农村信用社的工作人员普遍文化水平不高、专业素质不强也是形成农户小额信用贷款风险的重要原因，所以建设一支既熟悉相关金融知识，又熟悉农村经济发展和农民的专业信贷人员队伍是健全信贷机制，防范风险控制的重要途径。甘肃省农村信用社应当增加人力资本投入，广纳贤才，做好员工培训工作，完善小额信贷管理考核评价机制，建立激励机制，通过激励机制带动团队的工作积极性，建立一支专业化的信贷风险控制团队。

3.4 建立科学的监管体制，重视行业自律监管

合作金融监管法律制度是农村合作金融可持续发展的重要支撑，也是防止金融风险、落实农民金融发展权的重要保证。立法应确立宽准入，严监管的立法模式，把日常监管模式化、程序化、制度化，使农村金融风险降到可控的范围。要把专业的金融监管与行业自律监管相结合，官方监管与非官方监管相结合，重视培育社会力量参与监管。

3.4.1 与商业银行实行差别监管

农村合作金融组织虽从事金融活动，但其“合作制”的性质使其和商业银行存在本质上的区别，因此银监会应对农信社设计一套符合合作金融特点、有别于商业银行的监管制度，使农村合作金融组织的监管更精细化、更专业化。

3.4.2 加强行业自律

重新定位省联社、县联社的职责权限，明确省联社行业自律管理和服务职能，把联社发展成农村合作金融行业管理的自律组织，利用其专业性、独立性的优势发挥行业自律监管功能，使联社成为服务监管中心、培训教育中心。妥善处理好农村合作金融组织独立自主权和加强行业自律监管之间的关系。充分发挥农村合作金融组织的监事会和社员的监管职能，规定农村合作金融组织理事会的信息披露制度，立法确认和保护社员权，强化内部监管的执行力和权威性。

3.4.3 发挥社会监管的作用

对于农村合作金融的监管来讲，不仅需要专业监管、行业自律监管、农村金融组织自身的监管，还需要调动会计、审计、法律服务、社会媒体等多方面社会力量加强外部监督，才能实现最大的监管效果。

3.4.4 建立合作金融保险机制

农村合作金融组织是金融体系中最薄弱的环节，农村合作金融的经营风险高，又没有外部保险机制，合作金融组织为了自保就很容易走上合作金融商业化的道路，为了提高合作金融的安全性，可以借鉴日本等国的经验，设立农村信用合作金融保险制度，为合作金融披上一层“公共安全网”，起到稳定存款人信心和稳定金融秩序的作用。

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