水利支撑乡村振兴战略实施的五大着力点

吴 强，刘 汗

(水利部发展研究中心，北京 100038)

实施乡村振兴战略，是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业全局作出的重大决策[1,2]。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称《意见》)，对实施乡村振兴战略进行了全面部署。2018年7月，经党中央、国务院审定，《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》(以下简称《规划》)正式发布，进一步对实施乡村振兴战略作出阶段性谋划，特别是明确了水利在乡村振兴战略中的主要任务和工作重点，是未来一段时间水利工作落实乡村振兴战略的重要依据和行动指南[3]。

1 水利对于实施乡村振兴战略具有不可替代的支撑作用

《意见》提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总目标。水利作为实施乡村振兴战略的重要基础设施，在防范抵御洪涝灾害、改善农业灌溉条件、保障农村饮水安全、美化农村人居环境、保护乡村生态环境等方面具有不可替代的导引和支撑作用[4,5]。

(1)水利是产业兴旺的前提条件。发展现代农业，是社会主义新农村建设的首要任务。水利是农业的命脉，对占我国国土面积 52.5%的干旱和半干旱地区而言, 水是改善农业生产力的主要制约因素。俗话说，“收多收少在于肥，有收无收在于水”。水是连接土壤-作物-大气系统的介质，是影响作物生长过程、产量和品质的基本要素。水的收支平衡是作物优质高产的前提条件。对于发展农产品加工、休闲观光农业等农村二、三产业，水利更是重要的基础设施条件。构建节水高效的农田灌排体系和配套完善的农村水利基础设施，是现代农业提质增效和新农村建设转型升级的前提条件。

(2)水利是生态宜居的构成要素。水资源是生态环境的控制性要素，是良好的生态环境系统结构与功能的组成部分。择水而居、临水而憩自古以来是人们对高品质宜居生活的追求，也是当前城镇化发展需要重点考虑的因素(2013年12月12日，习近平总书记在北京举行的中央城镇化工作会议上指出“要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。”)。河流、湖泊、水库、池塘等湿地常被称为“地球之肾”，不仅具有自然生态价值，而且具有温润局部小气候、吸收空气有害成分、自然净化等功能，可以调节温湿度、净化空气，增强居住舒适感。依托现有水系脉络，推动库河湖池水系连通工程建设，加大农村坑塘水系治理力度，是建设美丽乡村、实现生态宜居的构成要素。

(3)水利是乡风文明的重要载体。中华民族悠久的文明史是一部兴水利、治水患、除水害的历史。水利作为突出的公益性事业，与老百姓日常生活息息相关，提供防洪、供水、灌溉等不可或缺的公共产品。水利基础设施的完备程度、制度的健全程度和管理的现代化程度，相当程度上体现了社会文明程度。全面实施河长制以来，各地充分引导群众自治自管，将河长制的有关工作要求纳入村规民约，规范民风民俗，培育良好习惯，着力纠正农村乱扔垃圾、乱排污水等陋习，广泛动员广大村民群众参与，营造全社会关心保护河流的良好氛围。水利是实施乡村振兴战略的主要内容，更是培育乡风文明的重要载体。

(4)水利是治理有效的生动实践。现有的基层水利服务体系，充分体现了自治、法治、德治“三治”相结合的特点，是保障农村水利设施有效供给，实现农村治理能力现代化的生动实践。以农民用水户协会为例，根据《社会团体登记管理条例》规定，由全体用水户按民主选举、民主议事、民主决策方式，组建不以营利为目的的互助服务性民间社团组织。它是一种完全自主管理的自治管水组织，充分体现了公众参与基层民主管理的实质。实施乡村振兴战略，需要充分发挥农民的主导地位，最大限度地调动群众的积极性、创造性、参与性。

(5)水利是生活富裕的基础保障。水利基础设施条件及运行管理水平，直接关系到农业生产、农民生活的防洪安全、粮食安全、供水安全、生态安全。在各地积极推进美丽乡村、特色小镇建设的新阶段，中小河流治理、村庄沟塘整治、高效节水灌溉、水土保持、水环境治理等水利项目，是培育发展乡村度假、旅游观光、养生养老、创意农业、农耕体验等高附加值产业的重要基础设施保障，对于增强农民自我发展能力、挖掘农民家庭经营性收入增长潜力，具有重要的支撑保障作用。

2 实施乡村振兴战略面临的水问题

与实施乡村振兴战略目标和《规划》提出的任务要求相比，水利改革发展任重道远，面临以下几个突出水问题[6-8]。

(1)与大江大河防洪相比，乡村防洪减灾能力相对不足。 中华人民共和国成立以来，尤其是1998年大水以来，我国大力开展了大江大河堤防加高加固、河道疏浚与整治、控制性水库和蓄滞洪区等防洪工程体系建设，大江大河主要防洪河段防洪能力明显提高。与大江大河的防洪建设相比，中小河流仍然是防洪薄弱环节(据统计，目前中小河流水灾损失约占全国水灾损失的80%，中小河流洪水灾害和山洪灾害伤亡人数占全国水灾伤亡人数的2/3以上)。近年来，经过中小河流治理项目实施，城区河道堤防防洪标准不断提高，人口居住相对分散的农村成为防洪最薄弱环节。尤其是城乡结合部，同一河流不同防洪标准的堤防相连，河道泄洪能力差异容易出现河势的急剧变化。一些堤防的防洪标准调整不及时，危及堤防安全，导致洪灾发生。2016年7月20日凌晨，河北省邢台市大贤村河水暴涨漫堤，全村被大水淹没，洪灾造成邢台市死亡34人、失踪13人。邢台市七里河自东向西穿过市区，在邢台市区内河道很宽，并且经整治改造已成为景观河道，而河道出市区到大贤村东南边，到村口大贤桥处迅速大幅收窄，加之河道内因铺设热力管线被渣土和热力管严重堵塞，通过能力只有40 m3/s左右。造成七里河上游580 m3/s的来水流量，在大贤桥处形成大洪水，漫过河堤决口，导致了洪水安然穿过城市，出了城却肆虐了乡村的惨痛教训。

(2)与工业及生活节水相比，农业高效节水潜力发挥不够。人多水少、水资源时空分布不均，是我国基本国情和水情，节约用水一直以来也是社会关注的热点问题。工业用水和城镇生活用水区域相对集中，节约用水技术、工艺、设备、器具等推广难度较小、应用程度较高，取得了突出成效。“十二五”期间，全国大中城市生活节水器具普及率达到80%以上，万元工业增加值用水量大幅下降。农业作为我国第一用水大户，约占全国总用水量的2/3(2016年最严格水资源管理制度考核结果显示：2016年全国总用水量6 040.2 亿m3。其中，生活用水占总用水量的13.6%，工业用水占21.6%，农业用水占62.4%，人工生态环境补水占2.4%。)，农业缺水与用水方式粗放的情况并存，农田灌溉水利用率只有50%左右。2011-2017年全国工业用水和农业用水效率情况见表1，与工业节水成效相比，农业节水空间十分巨大。

表1 2011-2017年全国工业用水和农业用水效率变化情况

注：数据来源于国家统计局《国民经济和社会发展统计公报》(2011-2017)，水利部《中国水资源公报》(2011-2017)。

(3)与城镇供水安全相比，农村饮水安全巩固提升不易。改革开放以来，我国城镇供水设施迅速发展，形成了比较完善的城镇供水体系。各地政府将城镇后备水源地、应急水源地建设放到与粮食安全生产同等重要的位置，以保障人民群众饮用水的绝对安全。自2005年实施农村饮水安全工程建设以来，共解决了5.2亿农村居民和4 700多万农村学校师生的饮水安全问题，目前已进入农村饮水安全巩固提升新阶段。因受水源稳定度低、农村居民实际用水量普遍偏小、缺乏合理的水费运行机制、工程维修和养护经费不足等多方面因素影响，农村供水仍存在保障不稳定、水质达标率偏低等问题，建立农村安全饮水工程长效运行机制任重而道远。

(4)与水库及河湖管理相比，村庄沟塘治理保护压力不小。水库及河湖管理一直以来是水利工作的重中之重。截止到2018年7月，全国31个省、区、市所有江河的河长都明确到位，省、市、县、乡四级河长制组织体系基本建成，水库及河湖管理保护责任进一步明确、制度进一步完善、成效进一步突显。与水库及河湖管理保护相比，农村沟塘治理保护责任主体尚未明确，治理体系尚不完善。受相当部分农村生活垃圾、生活污水、畜禽养殖和农业废弃物任意排放等问题影响，村庄沟塘污染源头具有涉及面广、成因复杂、随机性大等特点，加之沟塘水量小、流速慢，纳污容量小、稀释自净能力弱,治理保护难度非常大。

(5)与水利建设成效相比，农村水利改革攻坚困难不少。2011年中央一号文件强调把水利作为国家基础设施建设的优先领域以来，水利建设投资规模逐年扩大，172项节水供水重大水利工程建设加快推进，水利基础设施保障能力显著增强，水资源利用效率和效益明显提高，生态环境持续得到改善。与近年来水利建设取得的显著成效相比，水利改革因涉水环节多、利益牵扯面广、协调难度大，进展相对滞后。尤其是农业水价综合改革、农田水利设施产权改革等农村水利改革，受农业税费改革、农业比较效益偏低等因素影响，涉及到全体农民的切身利益，改革推进难度大，需要提高针对性和可复制性，驰而不息、久久为功。

3 相关建议

水利是农业生产不可或缺的首要条件，是农村经济社会发展不可替代的基础支撑，是改善农村生产条件和农民生活环境不可分割的保障系统。从贯彻落实乡村振兴战略，加快水利改革发展的角度出发，提出以下建议。

(1)妥善协调城市防洪和农村防洪的关系。树立城市农村一盘棋思想，统筹解决农村防洪设施不健全、防洪标准偏低的现状。辩证对待防洪标准高低与灾害损失大小的问题，合理统筹城市与农村防洪标准的差异。兼顾不同地区、不同行业、上下游、左右岸，统筹规划城市与农村的防洪标准、堤防等级，避免出现近年来由于城市防洪标准不断提高，导致农村洪灾风险加剧的“马太效应”。尤其是连接城市与农村的过渡地带，面临不同防洪标准的堤防衔接问题，亟需着力补齐农村防洪减灾的短板。

(2)更多注重市场化方式推行农业高效节水。大力发展农业高效节水，将节水优先的理念真正落实到田间地头。继续发挥政府在高效节水战略、规划、政策、市场监管等方面的宏观指导作用，更多利用市场方式推广实施农业高效节水技术和措施。创造有利于市场自我调节、资源合理配置、资金优化组合的农业高效节水实施政策环境，激发农业节水的内生动力，促进“要我节水”变为“我要节水”，形成农业节水的合力。 从根本上改变过去农业高效节水项目政府一手包办、村集体只争取不投入、农户只使用不管护的局面。

(3)因地制宜推进农村饮水安全巩固提升。农村饮水安全巩固提升，是在“十二五”末全面解决农村饮水安全问题的基础上，对农村饮水安全工作成果巩固、成效提升的重大部署。坚持实事求是，因村施策、因户施策，统筹分散供水和集中供水的实效性、可行性、经济性，宜集中则集中，宜分散则分散，不唯数据论、不搞一刀切，合理提高农村饮水集中供水率、自来水普及率。加强水量水质在线监测能力建设，充分发挥政府对农村供水公共服务质量的监管职能，努力提高农村供水保证率和水质达标率。

(4)努力推动农村沟塘管护河长制全覆盖。围绕乡村振兴战略规划实施，全面推动河长制组织体系延伸进村、入组，推进农村沟塘水环境保护管理河长制全覆盖，最终实现所有水域河长制全覆盖。推进农村水权确权登记，发挥村民自治组织作用，承担辖区内水塘、沟渠治理的落实和督查，推进水塘、沟渠淤泥整治、生态修复、水质改善等水环境治理工作，从源头实现治水管水常态化。把农村水环境治理好、管理好、保护好，切实改善农村人居环境水平，让群众百姓切身感受乡村振兴战略实施带来的幸福感、获得感。

(5)协同发力统筹推进农业水价综合改革。水资源的稀缺性、农业用水的低效性决定了农业水价综合改革的必要性和紧迫性，农业比较效益低的现状和不增加农民负担、不影响农业生产等改革原则决定了农业水价综合改革的艰巨性和复杂性。农业水价综合改革表面上看是推进资源价格改革、建立健全农业水价形成机制的“面子”措施，实质上是落实节水优先、解决农业水资源利用效率低的“里子”问题，面临计量设施建设、价格形成机制、计价收费模式、价格承受能力、补贴奖励措施等瓶颈，需要发改、财政、水利、农业等各相关部门协调配合，合力推进，为农业水价综合改革创造有利的政策、技术和市场环境。

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