政策扩散视角下美国私人基金会的对外援助

霍淑红

(山西大学 政治与公共管理学院，山西 太原 030006)

在人类文明发展进程中,一种常见的现象是政策总是从经济文化发展程度较高的国家和地区向落后的国家和地区扩散。一国的政策制度或多或少都是在与其他国家的交往中发展起来的。随着国家间交往的日益密切,政策扩散也越来越多。冷战期间,现代化理论在美国学术界兴起,并超出了学术界限,成为一种与共产主义相对立的意识形态。它指导美国在全球范围内建立自己的霸权。[1]美国私人基金会在其中扮演了重要角色,它们通过对外援助,把美国的全球霸权与现代化意识形态的跨国扩散紧密结合起来。尽管对外援助的文化传播功能被学术界所关注,但鲜有学者专门论及意识形态与对外援助的关系。有鉴于此,本文以美国私人基金会为突破口,从政策扩散的视角来解读对外援助与意识形态的关系。

一 对外援助：政策扩散的途径

二战结束后,对外援助作为一种重要的国际政治新现象蓬勃发展。由于对外援助的现实复杂且富有变化,其概念的界定也五花八门。一般来讲,狭义的对外援助指的是官方发展援助,广义的对外援助是官方援助和非官方援助的总称。有关对外援助的研究文献大致可以分为两个维度:第一个维度是把对外援助看作是国家实施对外政策的工具；第二个维度是把对外援助看作是人道主义关怀的手段。国际关系理论就第一个维度已经给出了非常充分的解释。现实主义认为对外援助的目的是国家寻求权力最大化。冷战时期的援助有着政治和外交的底色。当时,镶嵌于国际政治格局中的国家战略分配能力把世界分为援助方和受援方,双方在物质上的不平等使得援助方可以影响受援方的政治判断,确保受援方顺从援助方的利益;新自由主义认为对外援助带有经济目的,经济差距造就了援助方和受援方之间的物质不平等关系,而对外援助可以鼓励出口,促进经济增长和合作,在一定程度上提高受援方的经济发展,但援助方从中获利更大;世界体系理论认为对外援助是制约受援方发展,加剧世界资本运动不平等的工具。世界资本的扩张使得落后的国家和地区的发展走上了依赖世界市场之路,造就了发达国家与发展中国家的不平等的物质关系,对外援助更是加剧了不平等和贫困。[2]这些不同解释的共同之处在于都以国家利益为中心,对官方援助行为具有很强的解释力。但是,对外援助不再局限于从一个国家到另外一个国家的直接双边援助,各种多边组织如世界银行、国际货币基金组织和联合国的各种机构也提供间接的多边援助,甚至非国家行为体也成为对外援助的积极参与者。1969年世界银行发布的《发展中的伙伴》报告把消除贫困放在了对外援助的中心位置。2000年联合国确立《新千年发展目标》也把落后国家发展作为主要目标,提出的目标包括: 到2015年消灭极端贫穷、保证儿童完成基础教育、提高妇女地位、减少儿童死亡率、控制艾滋病和疟疾等疾病、保证环境可持续等等。这些现象都不能被国家中心论所解释。在此基础上,国际关系学界就对外援助的第二个维度也逐步产生。挪威国际事务研究所研究员奥拉夫·斯多克(Olav Stokke)提出了国际人道主义,并指出国际人道主义援助遵循三条原则: 一是将减轻全球贫困和促进第三世界发展看作是本国的义务;二是相信一个更加平等的世界是最符合西方工业国家利益的；三是履行这些国际义务与维持国家的经济和社会福利政策的社会责任是相一致的。[3]大卫·朗姆斯丹(David Lumsdaine)就贫困引发的国内和国际之间的联系提供的解释是:对外援助主要是基于人道主义观念和价值,这些观念和价值是以国内的政治安排为基础的,符合西方的宗教和道德传统的。可见,即便国际人道主义援助也必然是经过援助方自身选择的,受援方仍然处于被动接受的地位。这种解释把对外援助看作是在某种特定情势下援助方的国内政策向国际的延伸,仍旧是服务于援助方利益的[4]。因此而言,任何形式的对外援助都很难完全摆脱利益的因素,当然，也不能说完全没有人道主义因素。上述这些理论解释的缺陷在于:没有充分解释受援方除了可能获得经济上的支援之外,还可能从中获得什么。本文引入政策扩散理论,从受援方的角度阐释对外援助可以带给它们什么。

政策扩散是很早就存在的实践。政策扩散和政策转移是描述这一现象最常用的术语。美国学者杰克·L.沃克(Jack L.Walker)最先察觉到在美国联邦体系内州与州之间存在着创新实践的采纳和传播。他把这种现象称之为“创新扩散”(Diffusion of Innovation)。弗朗西丝斯·托克斯·贝瑞(Frances Stokes Berry)和威廉·D.贝瑞(William D.Berry)认为,扩散是随着时间的推移,一个创新通过某种渠道在一个社会体系成员中得以交流的过程。[5]戴维·P.多洛维茨(David P.Dolowitz)和马什(David Marsh)则使用政策转移的术语,指出政策转移是指：“一个过去或现在的政治系统中的有关政策、行政安排、制度和想法的知识被用在另一个政治系统的政策、行政安排、制度和想法的发展过程。”[6]戴安娜·斯通(Diane Stone)把政策转移扩展到国际层面。在其看来,政策转移是在一个地区的有关政策、行政安排和制度的知识被用于其他地方的政策、行政安排和制度的发展的跨国政策进程。[7]马克·伊万斯(Mark Evans)和乔纳森·戴维斯(Jonathan Davies)指出,政策转移是一个包含各种不同性质的政策发展的通用概念,政策扩散、政策集中、政策学习都置于政策转移的框架之下。[8]瑞士学者费比诺·吉拉迪(Fabrizio Gilardi)认为,政策扩散往往被贴上政策转移的标签加以研究,二者在本质上是相同的。[9]可见,政策转移和政策扩散并无本质上的差异,都可以用于讨论和分析存在于某一政策系统中的政策被另一政治系统使用的过程。不论是政策转移还是政策扩散都具有多维度。在国际关系领域,学者们习惯用跨国政策扩散这一表述。贝丝·A.西蒙斯(Beth A.Simmons)指出,当一个国家政府的政策决策受到其他国家优先选择的政策影响时,跨国政策扩散就发生了。[10]跨国政策扩散的发生以国家间的相互依存为前提。国家间相互依存度越高,政策扩散的可能性就越大，频率就会越高。费比诺·吉拉迪认为,跨国政策扩散是相互依存的结果。[9]最先在地理位置接近、具有共同语言和共同文化的国家和地区出现。相邻的国家比相距遥远的国家之间的信息交流更为方便和快捷,共同的语言和共同文化背景的国家更容易发生跨国交流。政策扩散也更容易发生在这些国家和地区。然而,随着时间的推移,相互依存逐渐突破了地域和文化的限制。殖民统治时期，欧洲国家通过殖民扩张将距离本国非常遥远的亚非拉国家和地区拉入自己的经济体系中，形成了亚非拉国家在经济上依附和政治上附属于欧洲国家的网络化相互依存。在网络化相互依存中，一系列正式的或者是非正式的联系促进行为体打破行为体原有的认知，产生以共有知识为基础的政策扩散。

对外援助通过促进网络化且不平等的相互依存的形成而实现政策扩散。援助方作为拥有资源的一方与受援方之间本身在物质上的不平等。援助方有能力并愿意向受援方提供援助。援助方通过对外援助把这种物质上的不平等塑造成一种不平等相互依存关系。在不平等的相互依存中，政策需求方主动汲取经验为政策扩散提供了便利。发展中国家摆脱殖民统治实现国家独立后，都把发展本国经济作为主要任务，但是这些国家对如何实现本国经济的发展却没有足够经验，它们迫切需要学习有关发展的知识和政策。这使得它们把政策发展和外部环境紧密联系起来，在政策选择时很大程度上受到外部行为体所展示和推进的思想、规范和政策本身的影响。作为援助方的美国，不仅可以把一些发展中国家拉入到自己的援助网络体系中，而且还把自己的历史经验与政策向受援国扩散。

在对外援助网络体系中，对外援助的参与主体既有国家，也有非国家行为体。它们不仅可以对政策本身、行政安排和制度进行扩散，还可以对有关政策的想法进行扩散。不过，不同行为体所擅长的扩散对象不同。戴安娜·斯通认为，官方行为体主要参与的是硬扩散，非国家行为体则更擅长软扩散，[11]并把“第三部门”即非政府组织、基金会、压力集团、思想库对政策扩散的参与现象称为政策扩散的私人化。[12]软扩散是指思想、观念和态度的转移，硬扩散是某项政策本身的转移。[8]国家或超国家组织可以通过提供“附加条件”的对外援助，强迫另一个国家采纳某一政策，实现政策硬扩散。如国际货币基金组织(IMF)和世界银行(WB)提供援助时，要求受援方接受“附加条件”，这些国际金融机构实际已成为某些政策在全球扩散的幕后推手。非国家行为体对外扩散的是与政策本身相关的知识、思想和观念。多洛维茨和马什认为非国家行为体在政策扩散中的作用越来越重要，因为它们具有提供建议的意愿和倾向，而这些建议往往是建立在其他地方进行“最好实践”的基础之上的。[6]而“最好实践”的方式之一就是对外援助。对外援助有大大小小各种项目，小的项目有奖学金和人员的交流；大的项目一般历时时间长并有多个部门和机构共同参与，如扶贫项目。这些援助会带来一些看得见、摸得着的具体成果，可将政策扩散限定在有限的区域内进行试验，并为援助方向受援方传播观念和文化提供了可能。正如我国学者周弘指出的，对外援助创造了观念交流和碰撞的机会。通过人员交流与合作，援助方的思维方式、工作方式和行为方式潜移默化地影响着受援国的观念、制度和行为方式，在受援国培养了一大批“志趣相投的”(Like—minded)政府官员、项目执行者、技术人员和学者。[13]这些人在自觉不自觉中扩散有关思想和意识形态。

对外援助绝不仅仅是资金或项目的跨国转移，它是一种政策扩散。美国私人基金会可以充当政策扩散者的角色。尽管它不能扩散某一政策本身，但却可以扩散与政策本身有关的想法、理念和规范。

这种政策扩散是建立在国内现有的经验基础之上,以在美国国内的创新为模版的。从1910年到1940年,基金会大量资助个人、学校、智库和政策研究机构,提出科学慈善的口号。福特、卡内基和洛克菲勒基金会以科学慈善而闻名,致力于解决美国在工业化和城市化发展过程中面临的社会和其他方面的问题。它们始终把知识看作是社会进步的关键,承担着传播知识的功能和责任。它们通过数据收集、研究、会议、出版或接触信息或接受其他形式的教育等各种方式来建立自己的权威,并使知识得以扩散。它们与学术界人士及组织、政府和媒体等建立广泛联系,丰富的网络有利于产生更多的思想和精神财富,也能产生更多的权力。这使得美国私人基金会在国内层面可以充当推动社会变化的角色。随着这些基金会把源源不断的财富转移给其他国家和地区,它们还把海外的网络建设与国内知识网络建设联系起来,两者的运作模式有着惊人的相似之处。它们在国内所扮演的知识传播者角色会被引入到全世界范围内。罗伯特·F·阿诺夫(Robert F.Arnove)认为,美国大型的私人基金会如福特和洛克菲勒就是思想的最大投资者。[14]美国私人基金会积极参与双方或多边援助机构和金融机构的援助活动,双方不仅在资金方面走向融合,而且构成了国际性交流平台。在这种合作与交流中,私人基金会可以充分发挥知识传播者的角色,影响对外援助体系的认知,形成规范受援者行为的国际环境和知识网络。

二 美国私人基金会对发展中国家的援助：现代化意识形态的扩散

美国私人基金会与资本主义发展变化息息相关,它们的建立是美国巨富们为了维护现有制度,寻求社会改良一种方式。私人基金会自诞生起就不断根据国内外环境的变化进行调整和转变。美国经济发展过程中所遇到的大危机和所面临的新形势都会促使私人基金会发生转变。19世纪中叶,美国资本工业化发展引发了巨大的社会问题,尤其是工人运动的空前高涨和社会主义革命风潮的兴起使得美国巨富们感到了某种威胁。在此形势下,美国私人基金会成为国内“进步主义”运动的支持者。洛克菲勒和卡内基等财富巨头们通过建立私人基金会去解决和处理美国面临的经济和社会问题。正如阿诺沃和皮内德(Arnove and Pinede)指出的,虽然卡内基、洛克菲勒和福特基金会抨击人类问题的根本原因,但是它们本质上是要通过改良的方式解决不平等和不公正问题,维护资本主义的社会和经济体系的。[15]私人基金会最先介入美国大学的发展。它们早期资助大学科研的重点集中在自然科学领域,主要包括物理学、医学、地质学等对石油生产和钢铁冶炼等至关重要的领域,后来扩展到化学、航空和通讯等学科领域。1930年前后,美国经济大萧条带来的严重后果再一次强化美国财富巨头心中的惧怕。他们发现科学技术的进步不能解决社会存在的问题,社会问题的解决需要从社会科学领域寻找答案。福特和洛克菲勒基金会开始相信社会科学具有理性地经营社会变革的能力,强调支持主要大学的社会科学的发展。二战结束后美国尽管已经一跃成为世界霸主,但却面临着来自苏联的外部挑战,殖民体系的瓦解引发的不稳定为共产主义的渗透提供了绝佳的机会,国际形势的变化给资本主义的发展带来更大的挑战。冷战的紧张气氛使得私人基金会把它们海外活动与美国外交政策目标关联起来。美国私人基金会的资助重心转向地区与国际事务研究,这促进了地区研究热潮的兴起。它们向社会科学领域提供了大量的研究经费,还资助创立了重要的国际和地区研究机构。1945年洛克菲勒基金会资助成立俄罗斯研究中心,该中心隶属于哥伦比亚大学新创立的国际事务学院。1947年卡内基资助美国的几所大学发展国际事务和地区研究项目。到1952年,这两个基金会已经为国际事务和地区研究项目提供了数百万美元的资助。福特基金会对国际事务和地区研究的资助起步稍晚些,但在资助金额上一点也不逊于洛克菲勒和卡内基。福特基金会把大部分的资金用于加强国内大学对发展中国家和地区的研究。在1953年,福特基金会向104名年轻的美国人提供奖学金,资助这些人在国内或者国外从事有关亚洲和近东研究。其中,25人从事近东研究,51人从事南亚和东南亚研究,28人从事近东和中东问题研究。[16]福特基金会还资助了一系列海外培训和研究,目的是要强化美国对外国地区的研究。哥伦比亚大学获得了15万美元的援助资金用于它的近中东地区研究项目;密西根大学获得3.5万美元用于资助大学生从事近中东研究的项目;美国大学的一些成员受福特资助到国外地区从事一到两年的研究,然后被要求返回美国大学与学生和教师交流他们的研究成果。[16]

在美国私人基金会的资助以及后来政府的积极介入下,美国社会科学界积极投入了对发展中国家的研究,关注发展中国家的经济发展、政治稳定以及社会和文化的变化。在这种政治环境下,美国私人基金会参与到对发展中国家的援助中,向发展中国家的大学和研究机构提供援助,资助社会科学的发展。1961年,福特基金会在巴西里约热内卢设立它的第一个拉美办事处。在亨利·希尔德(Henry Heal)的领导下,福特基金会重申它的使命是传播发展、现代化和民主思想。从20世纪60年代早期到1977年,福特基金会对巴西社会科学发展的资助总额达到了800万美元。福特基金会最初选择性地资助几个学术研究机构,经过十年的发展,福特基金会的援助金额和范围都不断扩大,为巴西整个社会学发展提供培训计划。1977年福特基金会的年度报告中指出:福特基金会在拉美工作重点是资助创立学术群体，这个群体能够使用现代社会科学的工具去分析主要的社会和发展问题。[17]福特基金会还设立海外发展项目(Oversea Development Program)。该项目主要是资助发展中国家加强教育、研究和管理资源,培训科技人员和建立地方机构用于解决本国所面临的经济和社会问题。在1950到1975年期间,福特基金会给予发展中国家高等教育所提供援助占到其在人力资源发展方面所提供援助的75%以上。在1951到1972年,福特基金会花费4 100万美元资助发展中国家的大学的发展。在此期间,17所大学获得了福特基金会给予的超过50万美元的重点支持。(见表1)

表1 从1951到1972年获得福特基金会重点支持的发展中国家的大学

数据来源:Ford Foundation assistance to university-level education in developing countries, 1980,Reports 011920,Box549

到1961年为止,洛克菲勒基金会资助发展中国家的35所大学和科研机构加强制度建设,而且洛克菲勒基金会的信托委员会于1961批准了大学发展计划。该计划设想在未来的10-15年为第三世界的大学的发展投入超过1亿美元资金。[18]在冷战结束后,美国基金会仍旧向发展中国家提供援助。南非的大学是接受美国基金会援助最多的国家之一。从2003年到2013年,美国的主要私人基金会向南非的大学提供了大量的援助资金。(见表2)

从总体上看,美国私人基金会对发展中国家的社会科学的资助呈现以下几个特点:第一,美国私人基金会的援助活动注重与受援国政府的合作。广大发展中国家实现了国家独立后,政府是国家发展战略的关键角色。洛克菲勒和福特基金会海外活动的一大特点就是和发展中国家的政府部门密切合作。[19]从1965年到1975年,卡内基基金会向哥伦比亚大学的教师培训学院提供63.8万美元用于提升非洲教育机构的发展,其目的是给那些有潜力成为非洲教育界领导的人提供再教育的机会。[20]48在东非,福特基金会向坦桑尼亚教育部提供高级培训和评估项目来增强其能力。在亚洲,福特基金会主要是和政府机构合作,帮助它们把社会科学理论和方法纳入到国家级和省级的有关计划中。[21]这种资助促进发展中国家把社会科学的基本原则和方法引入本国的大学和研究机构,促进了这些国家高等教育的方向发生转变。社会科学融入发展中国家的大学教育和研究意味着发展中国家的现代化所需要的政策知识可以在这些机构中获得。通过社会科学的“科学方法”而非政治革命的方式解决经济发展的问题,成为发展中国家现代化发展的优先选择。

表2 从2003到2013美国基金会对南非高等教育的捐赠

数据来源:Jaumont F.(2016) Educational Philanthropists and Higher Education Developers,in:Unique Partners.Philanthropy and Education.Palgrave Macmillan, New York

第二,美国私人基金会资助发展中国家的精英到美国学习。在发展中国家,接受基金会资助而出国留学的人的数量是相当可观的。卡内基基金会在20世纪70年代资助1549名非洲留学生在美国大学学习。卡内基基金会还通过旅费补助的方式加强美国和南非的学术交流,促进美国对南非问题的理解,另外还资助南非的黑人精英到美国学习; 福特基金会花费了2.5亿美元资助大约12000名拉丁美洲、非洲、亚洲和中东地区的研究生出国深造。福特基金会向哈佛大学、芝加哥大学和斯坦福大学分别提供约100万美元的资金,为150位拉美的教育研究者、管理者和教师提供教育和社会科学方面的培训。[20]53洛克菲勒基金会从1982年开始创立了一个新的计划即向在社会组织中涌现出来的具有领导者潜力的南非人提供资助,资助黑人精英到美国的学术机构接受培训。[22]奖学金计划对亚非拉的未来领导人是非常重要的,这种方式将使得接受援助的人对美国及其盟国的利益产生共鸣。在援助过程中,私人基金会特别选拔外国学生领袖到美国,让这些精英与美国学生团体之间建立持久的关系。美国的学习经历可能让这些知识分子产生对援助方的认同。在美国接受教育并回国的知识分子对发展中国家来说是一种稀有的重要资源,他们会去强化自己对援助方的偏爱。

第三,美国私人基金会把加强经济学的教育和研究看作是向发展中国家提供教育援助的重中之重。西方式的经济发展理念要内化为发展中国家的意识形态并指导其经济发展,离不开教育。如果能创立认同美国现代化模式的知识精英群体,引导发展中国家经济发展,就可以消除共产主义在发展中国家的影响。在亚洲和非洲,私人基金会重点资助发展中国家的大学和政府有关研究机构与国外的相关机构共同努力去加强经济学教育和研究。尼日利亚的发展政策主要依赖于本国的伊巴丹大学。该大学的社会和经济研究所是由政府和基金会提供资助的,主要为政府提供有关战后经济重建和工业发展的可行性等方面的计划。福特基金会在1971年向该研究中心提供20万美元的资助。这些资金主要用于支付相关培训、研究、会议和邀请外国顾问等方面费用。[23]1956年,福特基金会资助哈佛大学发展咨询中心为印度尼西亚的经济和社会研究中心提供人员培训、确定研究方向并帮助开展研究,以此来提高印尼经济研究能力。为了加强印尼经济学家与西方同行的合作,福特基金会提供34.2万美元的资助。这些资金用于支付双方合作项目中相关费用。到20世纪60年代末,印尼发展规划机构的领导人物全部接受过伯克利大学或者哈佛大学培训。20世纪50年代福特基金会在十年内资助哈佛大学的公共管理研究生院400多万美元用于培养巴基斯坦的经济学家和从事发展计划的人员。在拉美,20世纪70年代,福特基金会资助加利福尼亚大学和智利大学的学术合作项目,还向智利的天主教教会大学和智利大学的经济学家提供资金援助。福特基金会对巴西经济学的资助,目的是帮助巴西创立和加强经济学研究生培养和建立高水平的机构,这些机构能充分履行“种子”的角色,为其他学术机构,政府机构和其他私人部门提供训练优秀的经济学家,同时根据受援国经济发展的实际情况领导研究向前发展。

现代化理论可以说是美国政治精英和知识分子应对战后国际形势的一种回应。[24]它是美国针对发展中国家实现现代化列出的一剂药方,其核心是发展中国家应该遵循以经济增长为中心的发展主义理念,选择西方的工业化发展道路,实现经济腾飞;经济发展是社会进步与政治发展先决条件。现代化理论在发达国家和发展中国家之间划出了一条明确的界限,美国是现代化的典范,发展中国家还远未实现现代化;为了实现现代化,就需要选择西方式的发展道路。该理论所强调的是,“西方式的政治和社会制度是进步的标尺,这些是创造充满活力的民主工业国家的关键因素。”[25]社会科学家以严格的社会科学论说将现代化思想注入美国政策观念体系,构筑起冷战时期美国对发展中国家的认知体系和政策理念,将对发展中国家的发展援助和“发展指导”推向美国政策的高端和中心地带。[26]社会科学家所拥有的认知以及由此而产生的对对外援助的重视,让现代化理论和对外援助高度融合在一起,并成为发展中国家走向现代化的指导思想。现代化不仅是美国国内占据主流地位的意识形态,也是美国领导世界的一种战略指导。私人基金会向发展中国家的主要大学提供大量的财力和人力是基于它们希望这些大学符合“世界标准”,并成为国际上认可的重点大学的一员。这些接受援助的大学引进美国大学的课程,复制美国的大学教学风格和院系组织设置,成为一个可被其他学术机构效仿的样板。[21]私人基金会的对外援助,尤其是对高等教育的援助,通过动员地区研究、政治学、经济学和社会学领域的学者,建立了一个由学者组成知识精英网络。该知识网络把发展中国家与西方的重要学术与政策研究机构联系起来,并迫切希望发展中国家能紧跟西方国家的脚步,认同西方现代化发展道路。他们中的许多人后来成为有影响力的人物,甚至进入参与政策制定的政府部门,直接影响了本国政治经济的发展。经济新自由主义在发展中国家的传播和三次民主化浪潮的出现不能说和私人基金会的教育援助没有任何关系。我们不能断定私人基金会的援助会导致发展中国家的教育体系发生根本性变化。但是,它促使发展中国家的大学以及与政府有关的研究机构在现代化理论的知识框架中进行重塑。

三 私人基金会对外援助：意识形态的载体

现代化理论作为二战后对外援助的指导原则,体现的是以美国为中心的权威。私人基金会是意识形态的载体。它们的援助活动能为受援方所面临的问题提供解决方案和思路,并促进观念的转变。这种改变往往是自愿的,而非强加的,一旦获得受援方有关人员甚至政府的认同,相应的政策制度就会成功扩散。鉴于私人基金会在援助体系中处于相对有利的位置,而受援方则处于相对不利的位置,后者受到前者的掣肘。因此它们的对外援助形成了一种主导效应,即私人基金会高举知识传播的旗帜,通过资助人员的培养和各种项目,帮助落后国家获得美国的思想文化和技术知识。私人基金会利用巨大的财源决定那些问题是值得关注的,应该怎么样被关注。这在一定程度上推动以美国为中心的发展话语在全球范围内的建立,体现的是一种美国为主导的政策扩散。正如葛兰西所说,权力不仅是一种暴力和力量,也是对知识、信息和思想的动员力。这可以通过知识分子的努力来完成,知识分子帮助去构建、加强和传播一种特有的政治、经济和社会的世界观。这种世界观会超越阶级的界限获得各国的认同。[27]

美国私人基金会在受援国所实施的各种项目可以产生示范效应,让理念付诸行动,让一些政治问题简化为可以通过知识解决的技术性问题。所谓的示范效应是指私人基金会的一个个对外援助项目如同试验田一样,在局部层面上显示了美国拥有的先进的知识和技术能够帮助受援国解决一些问题。在它们影响下,受援国会产生变革的要求,而这样变革往往要参照援助方的历史经验。这就将美国的历史经验移植到海外。正如沃尔特·罗斯托(Walt Rostow)所强调的,与西方交往经常产生一种示范效应,通过这种效应,外部的价值和方法可以使停滞的当地制度发生转变,推动传统文化走向进步。教育援助项目以科学和理性教化落后地区和民族,消耗大量的资源向第三世界的一些精英传播现代化的思想。[28]

私人基金会的对外援助活动,有助于防止简单的临时的政策复制。不是所有的政策扩散都可以获得成功。国外的想法可能只是说服政策制定者把某一项目加入议程中,却没有理性地考虑这个想法怎么样才能很好地实行和让其运作需要什么。这就会破坏政策扩散。尤其是对转入国和转出国的经济、社会、政治和意识形态的差异重视不足,会造成政策转移的不成功。而这种失败主要是缘于受援国传统文化价值的阻力。发展中国家效仿发达国家走现代化之路,让发达国家的一些政策制度本身不同程度地向本国扩散。然而,随着时间的沉淀,这些国家传统文化的回潮并产生强大影响,会引发人们对本国经历的发展进程的反思,并影响到政策扩散进程的实施。私人基金会的对外援助带来的政策软扩散会弱化移入国的传统观念和知识所具有的影响力。当援助国的一些规则开始代替受援国的规则,受援国的文化遗产将逐步遭到破坏,这导致其影响力也会日渐削弱,两种文化之间的摩擦强度降低。一旦受援国传统文化价值的吸引力弱化,外部思想的冲击就会引起内部思想的变化和政策的变革,进而推进其走向变革之路。政策软扩散是政策硬扩散的基础。硬扩散和软扩散往往需要配套出现的。如果没有软扩散,硬扩散的合理性往往不为人们所理解,很难收到好的扩散成效[6]。

当然,私人基金会的对外援助可能会因为隐含着政治因素而遭遇批评,但它们带来的观念至少会被受援国的一部分人所接受。如果私人基金会能够避开政治,它们的对外援助则很少会被质疑,能更好地把本国的价值观和政策想法扩散给援助方。值得注意的是,世界各国还远没有处于同一起跑线上,国家与国家之间的经济差距并无明显的缩小,甚至还有越拉越大的趋势。然而,国家间联系已经发展到一个前所未有的程度。对外援助可以使得援助方对远隔千里的受援方的政策产生影响,受援方在接受外部援助的同时,仍旧希望可以借鉴和学习援助方的政策经验。因此,外援在未来仍旧是政策扩散的一个主要杠杆。