韩国研究生教育及其评价机制发展中的协同治理关系——基于政府、市场与高校的分析

宋旭璞

(上海财经大学高教所，上海 200043)

在全球化、国际化、市场化的背景下，在新公共管理主义等思潮的影响下，各国政府逐渐从公共部门中解脱出来，重视市场在公共部门中的作用，这些变化对大学治理产生了一定影响。多元化主体治理背景下，如果在高校治理中政府介入过多，则会导致高校自发活动减少、依赖性增强，压制其自我调控能力，这不符合社会领域的“自治化”趋势。[1]那么当下，政府、市场与高校在大学治理体系中到底应当各自扮演何种角色、承担怎样的职责，值得思考。本文即以韩国的研究生教育发展为案例进行研究。

韩国曾是一个典型的权威主义国家，大学治理理念深受国家政治制度的影响，在一战至二战期间具有极强的国家主义特征。二战后韩国高等教育迅速发展，20世纪80年代之前为了满足当时经济发展的需要，韩国政府非常注重大学为社会经济发展服务的职能，把大学作为国家发展的动力，其大学治理仍受国家政治权威的影响。20世纪80 年代之后大学自治的理念开始得到更多认可，尤其是“5.31”教育改革之后，政府提出了一系列促进大学自治的政策，赋予大学更多自治的权力。20 世纪 90 年代后韩国政府把原来集中于中央政府的权力下放到大学，注重引入市场竞争机制，提供以需求者为中心的教育，加强大学的竞争力。韩国在促进大学各利益相关者责权利的平衡过程中，积累了一定的经验，是值得研究和借鉴的。[2]

本文通过研究韩国研究生教育及其评估机制的发展历程，试图厘清韩国这样一个与中国文化背景较为相近的国家，其研究生教育在时代变迁中如何处理高校、政府与社会的关系，三者之间又是如何分工以履行各自在教育发展中的职责？希望借此梳理能对我国研究生教育发展、进而对高等教育的治理带来一些借鉴。

一、韩国研究生教育发展历程中高校、政府与市场的关系分析

韩国作为新兴工业化国家，其学位制度和研究生教育的历史是很短暂的。韩国的正规研究生教育始于1953年，根据1949年颁布的《韩国教育法》所制定的《研究生院规定》正式招收研究生。20世纪50年代初设置普通研究生院，即以理论研究为主的综合性研究生院；50年代末设置了专门性研究生院。到1999年，韩国有研究生院676所，至2003年增至1010所。在韩国研究生教育如此迅速的发展过程中，政府、高校和市场各司其职，有效合作，体现出了协同治理的关系。各个参与主体之间是一种平等合作的关系，各方通过一种合理的资源、利益、体制安排，实现资源有效配置的最优高效结果。本文将从以下几点进行阐述：

1.政府有效调控研究生教育与市场经济之间的协同发展

韩国研究生教育经历了起步、改革、调整三个阶段，在这个过程中，韩国政府坚持作好教育与社会经济的协同发展。

20世纪50-60年代，是韩国研究生教育的起步阶段，由于经济发展的需要，国家对精英层次的研究生教育越来越重视，这一时期研究生教育体系构建并不完善，但多元办学体制已初步形成。60年代末韩国开始了工业化进程，经济和教育的大发展使韩国研究生教育专业结构朝应用科学方面调整。20世纪90年代，韩国由工业型社会转型到信息社会，韩国政府大力投入支持发展各类研究院，并促成研究生教育“三院制”结构的形成。由此可见，韩国政府非常重视研究生教育与市场经济发展需求的匹配情况，会在政策上给予相应的调控。研究生教育发展三个阶段发展的主要特点见下表1所示：

2.高校自身对外部市场的关注及响应

目前韩国研究生教育已形成了多层次发展的的“三院制”结构体系，旨在满足外部社会多样化的人才培养需求：一方面要培养现代高科技人才，另一方面要培养大量的高级管理人才和其他行业的高级专门人才；此外，还要满足在职人员接受继续教育的需要。各类学院分工各异，培养对象及目标各不相同。[3]研究生院具体特征见下表2：

表1 韩国各阶段研究生教育发展与经济发展的关系

表2 韩国研究生院类型及特征

一方面，多层次的研究生教育机构设置与社会人才发展结构相互匹配；另一方面，学校内部的培养方案设计也紧密保持与外部需求衔接：比如，在学科专业设置方面，韩国研究生教育参照美国模式，其中二级学科设置实行动态管理，学校可根据实际情况自主开设。研究生院在宏观管理上实行动态管理，对培养条件差、就业率低的学科坚决予以淘汰，那些不符合经济发展需要、落后于时代的学科则自行淘汰。[4]

另外，在课程设置管理方面，韩国研究生教育非常强调“实用”旨趣。例如，韩国高校并不专门开设研究生外语课程，但是采取入学申请时或者论文开题前必须提交外语资格证书(托福或者托业)的形式代替专门的外语教学。

3.韩国政府在研究生教育发展历程中职能的合理转变

20世纪90年代之前，韩国政府一直严格规范如何建立和运行高等教育，主要表现在政府控制着学校的办学许可及其招生配额，甚至包括各系的招生名额。之后，大学与政府的关系变化过程可以看作是双方共同促进大学自律化的过程。2008年以后李明博政府以“5.31 教育改革”的基本原则为基础，颁布了许多促进大学自律化的措施。在研究生教育发展过程中，韩国政府结合市场经济发展需要，适时地对教育政策作出相应的调整，在不同时期发挥着不一样的职能。

以国家创新体系建设为例，韩国政府始终围绕“如何解决经济发展中的科技需求”这一核心问题，在不同时期分别充当了建设者、推动者、协调者身份：1980年之前，韩国政府将研究重点主要集中在当时经济发展需使用的重要技术，比较轻视基础科学技术研究，大学研究能力不足；自1990年代起，政府加大了对基础研究和大学科研的支持力度，尤其是“BK21工程”事业前两阶段计划实施以后，研究生院的科研能力得到显著提高，并取得了丰硕的成果。在这个过程中，政府职能也实现了从“划桨”到“掌舵”的转变。[5]

此外，在提升研究生教育质量进程中，韩国政府也较少采取强硬的命令性指令，而是通过一些支持性政策和资助项目向教育培养过程提出引导。

4.市场对研究生教育的影响

在韩国，社会机构也参与了研究生教育，尤其在资源方面给予学校一定支持。在民间团体中，韩国有许多与教育相关的财团，如李宗宰教育财团、高等教育财团、国际交流财团等。这些财团主要通过提供奖学金和研究经费、对设施、设备的支援对研究生教育产生影响。财团从选拔奖学金获得者到奖学金的指导、进修、咨询、研究资助等各个环节，通过细致严谨的计划，使奖学金获得者能按照个人的需要完成其学业过程。

工商企业参与大学治理的方式主要有资助、收购和创办大学，其中有著名的三星集团所属电子公司创办的技术大学等；产学研合作形式在韩国已较为成熟，这对研究生培养具有一定影响，尤其在一些偏科技应用型的专业领域，使学生们在科研活动中可以直接获取市场信息、得到相应指导。在政策支持方面，韩国政府极力号召企业以资助、合作等方式资助大学教育，鼓励企业直接创办大学，并给予财政、税收等政策优惠。[2]

如上所述，我们可以发现在韩国研究生教育发展历程中，政府与高校都非常重视研究生教育与外部市场发展对人才需求的匹配状况。政府会在政策上给予一定的调控和引导，随着高校自身管理能力和条件的成熟，也会将更多的自主权交给高校。同时，市场在其中也扮演了重要的角色。

进一步，在政府、市场、学校多方协调共建的治理体系中，质量评估是其中一个重要环节，非常值得深入研究。合理的评估体系是构建协同治理关系的关键，一方面能将教育活动中利益相关者的信息如实反馈给教育实施方，另一方面还能定时向政府和学校反映外部市场的动态需求。

二、韩国研究生教育评估机制发展中高校、政府与市场的关系分析

上世纪80年代开始，随着韩国经济的迅猛发展，外部社会及政府对研究生教育的质量提出越来越高的要求。政府和社会普遍认为仅靠大学的自觉改革难以根治高等教育领域中存在的痼疾，有必要以外部力量的介入来推动教育的改革与发展，评估机制的构建由此产生。

发展到21世纪，韩国研究生教育评估已呈现一定的多样化格局。评估主体包括政府机构、民间团体、新闻媒体以及高校自身；评估形式主要有大学教育协议会主持的综合评估、《中央日报》社的学科评估和大学综合性评估、教育人力资源部的项目评估、以及大学自身开展的综合性自我评估这四大类。其中，由“大教协”组织的大学综合评估是韩国最具权威的高等教育评估之一，该类评估的目的主要在于鉴定各院校或专业是否达到教育机构必须具备的最低标准；[6]自1994年起，《中央日报》社开始对大学进行每年一次的评估；另外，韩国教育人力资源部(类似中国教育部)针对研究生教育实施的评估，主要与相关教育改革项目结合；在2007年以前，大教协会在评估系统中起到了主导作用，但是其评估指标单一，评估结果的公开性有限，难以满足高等教育消费者(如家长、企业等)的需求，由此“大学自我评估”体系应运而生。从2009年起，高校每两年实施一次自我评估。多层次的评估体系，保证了不同类型的评估主体从不同角度对研究生教育质量进行评定和认证，对促进研究生院自身发展、构建研究生院之间良性竞争、为教育消费者提供有效信息等多方面都起到了一定的作用。

韩国研究生教育评估的发展历程及评估方式的主要特点如表3所示：

表3 韩国高等教育综合评估体系下的研究生教育评估发展历程

笔者通过对韩国研究生教育评估机制发展历程的梳理，发现市场、政府与高校在其中充当着不同的角色，它们承担的职责在不同阶段也发生了相应的调整。主要具有以下几个特点：

1.政府注重宏观引导和调控，较少直接介入和干涉评估开展

纵观整个韩国研究生教育评估体系的发展历程，我们可以发现韩国政府在具体评估实施中的权威介入并不多，更多的是采取宏观层面的政策支持和引导。除了一些政府出资的改革工程评估，比如“BK21工程”、“NURI”项目等，以及政府出资办的研究所，如韩国韩医学研究院等13所研究院所的绩效评估。[7]其他有关研究生教育的评估皆由民间机构、学术团体、新闻媒体开展，政府只作大方向上的把控。比如，在大教协实施的大学综合评估中，教育人力资源部并不直接管理干涉大教协的工作，但为使大教协的评估顺利推行，会予以财政支持；同时，政府尊重并采纳评价认证结果，以此作为制订大学政策的参考。[8]

2.民间团体在研究生教育评估中具有积极影响

韩国的大学评估始于1982年，为了保证评估活动的独立性、公正性和专门性，由民间教育组织大学教育协议会开展评估与认证活动，属韩国最权威的高等教育评估之一。另一个民间团体《中央日报》社对大学进行的评估始于1994年，第一次评估后教育界曾对其指标体系结构的合理性和结果的客观性进行过争论，但并未持续多久，很快就被各大学为提高自身在评估排序中位置的努力所取代。应该说，《中央日报》社这个民间组织的评估对促进大学间竞争、提高办学质量上起到了官方评估机制所难替代的作用。

在韩国四种主要的研究生教育评估形式中，民间团体作为评估主体就占两个，且它们的评估结果具有相当的权威性。由此可见，第三方机构在推动整个韩国研究生教育体系发展中起到了相当关键的作用。

3.高校在评估体系中的主体性要求越来越高

从本质上说，研究生教育评估是一种自我管理活动，高校的自主评估是必然趋势。2009年以前，韩国研究生教育评估以外部机构的评估为主，在没有与学校内部形成高度的目标一致性情况下，研究生院被动的对评估结果的接受不能促进管理层主动自发地改进，评估在很大程度上流于形式。近年来，为了促进研究生院的自主性，向来由外部机构主导的评估开始转向大学内部主持的自我评估。2007年韩国政府在法律上规定了大学自我评估的地位，从2009年开始正式落实。大学自评主张让大学基于各自特点及战略规划，站在“促进内部发展”和“实现顾客满意度”两个维度来构建适合学校自身发展的评估体系；且在推行自评过程中，尤为重视与利益相关者的共同协商，以保证参与评估的各方对评估目标和愿景形成一定共识。[9]

4.韩国研究生教育评估高度重视“顾客满意度”

韩国研究生教育评估比较重视“顾客”的满意度，尤其在新一轮高校自我评估机制设计中，学院充分考虑教育用户的需求，尽量满足利益相关者对大学评估多样化的需要。在学校搜集信息的管理系统中会设置顾客满意度信息搜集系统，同时面向内部顾客“学生”，以及外部顾客“企业”、“区域社会”等；在“自我评估”指标中也设置了“顾客满意度”的测评。

5.韩国政府在教育质量评价管理中引入“市场竞争”原则

近几年，政府在推动研究生教育评价时，大力推进各学院之间的相互评价，并让企业界按照学科门类进行专业学科评估。政府计划参照“学生就业率”(包括就业质量状况)对大学在财政预算方面进行经费划拨。消费者不愿意购买的商品只有被市场淘汰；同样，政府将以立法的形式迫使那些学生和家长认可度低的私立大学自行关闭或转行。另一方面，政府在为了提高高校教育竞争力而开展的学习能力评价中，仿效英美学校的“问责制”，公开评价结果，将各学校间的差距完全公开化，进而按照“市场竞争”原则引入全面竞争，以激励校长和教师改善教育教学方法，提高教学水平。

三、借鉴与启示

通过对韩国研究生教育发展、教育质量评估机制建设历程的研究，笔者发现韩国政府、高校、市场三者在研究生教育建设中扮演着恰当的角色、各执其责，很好地兼顾到了外部市场需求、内部质量管控、质量信息反馈(即评估)这三个环节的协调开展，形成了很好的协同治理关系。如何将外部市场在各个发展阶段的不同需求，及时、准确地通过多层次、多维度的评估体系传递给政府和高校，进而在政府适当的宏观调控下对研究生教育进行相应的政策引导，激发学校自主提升教育质量体系，韩国这样一整套多方协同参与的动态管理机制值得我们学习。尤为值得关注的是，学校自身在质量体系构建中的主体身份在近年来越发凸显出来，“大学自我评估”体系受到高度重视即可表明。

通过如上陈述，笔者发现韩国研究生教育质量体系的建设中主要做到了如下三点：

1.“适用性”：美国著名的质量管理专家朱兰(J.M.Juran)博士从顾客的角度出发，提出了产品质量就是产品的适用性，即产品在使用时能成功地满足用户需要的程度。相应地，韩国研究生教育发展中高度关注外部市场的需求，适时调整研究生院结构、专业和课程设置，即高度重视人才输出的“适用性”。

2.“符合性”：ISO8402指出生产组织内部，必须基于经验、规律引导下的制度安排生产符合质量特征和特性指标的产品。相应地，虽然一方面韩国学校高度重视外部市场的发展动态，但是学校自身在人才培养中的主体身份及专业权威无可替代，韩国学校内部构建的研究生教育质量体系是关键。

3.“动态性”：ISO9000特别强调顾客对产品、体系或过程的质量要求是动态、发展的，这就需要组织构建“以满足客户需求为首要目标”的质量管理理念，定期地改进产品、体系或过程的质量，确保持续地满足顾客的要求。相应地，笔者发现韩国研究生教育中不管是政府的宏观政策引导、还是学校自身的内部教育管理体系建设都保持了良好的动态变更状态，能够及时作出相应调整。

当然，不可否认的是，在整个质量体系建设中，评估环节是其中至关重要的一部分，相当于充当了“指挥棒”的功能。研究生教育质量体系如下图1所示：

图1 研究生教育质量宏观体系构建图

目前，我国高等教育主要面临以下两大诉求：一方面如何及时获取外部人才需求信息，快速调整内部人才培养体系；另一方面加强高校治理自主性、构建质量体系做到从容应对外部对教育提出多样且持续变更的要求。由此，韩国在研究生教育发展中的经验对我国具有一定借鉴意义。