政府购买社区居家养老服务的探索——以广州Y区为例

方 俊 李子森

（华南理工大学 公共管理学院，广东 广州510641）

一、问题的提出

养老服务，广义上指一切以满足老年人需要为指向的产品和服务的总称。对于养老服务的类别划分，依据供养来源的不同分为家庭养老与社会养老，依据居住地点的不同分为居家养老、机构养老和社区居家养老。中国传统的养老方式是家庭养老，但在经济快速发展、人口流动性增强、少子化趋势日益明显的今天，中国“大家族聚居”的家庭结构正向“小家庭独居”转变，传统家庭养老模式难以充分满足老年人日益增长的养老服务的需求。机构养老和社区居家养老应运而生。前者指的是依托专业养老机构如老年公寓、敬老院、福利院等，为老龄人口提供专业化养老服务的运行模式。后者指的是以社区为依托，以相应的法律法规作为制度保障，引入专业的社工力量参与，通过社区服务站点向社区内的老年人提供文体娱乐、精神慰藉、日托照料等定点服务，同时以家庭照顾为辅的复合型社会养老方式。相比较而言，后者正受到越来越多的欢迎。

养老服务多元化的探索旨在化解供需矛盾日益凸显的窘境。早在2009年，广州Y区就学习引进港澳先进的社工理念，在该区福利院养老服务试点项目中，尝试通过政府面向社会组织购买社区居家养老服务。2011—2016年，Y区通过政府购买的形式累计引进14家社会组织参与到全区26个社区居家养老项目的运营中。从试点开始，Y区政府面向社会组织购买社区居家养老服务迄今已经历了8年时间，其效果怎么样，面临哪些问题，下一步的优化路径何在，这是本文试图回应的问题。我们研究的目的在于，通过个案研究为同类别的城市区级政府面向社会组织购买养老服务破解困境投石问路。

二、文献梳理与评析

人口老龄化最早发生于社会福利程度较高的西方国家，西方学者较早注意到了人口老龄化对国家未来发展的负面影响，并以该角度为切入点论证养老服务供给的必要性。Alexzander Davidson在《人民生活与社会秩序》一文中提到，人口老龄化会造成社会生产率下降、经济发展放缓等负面影响，是一个不容忽视的社会问题[1]。

西方学者认可机构化养老模式在经济发展初期所起到的积极作用。尽管大型福利机构的建设与运营一方面大大加重了政府的财务负担，另一方面机构运营中的官僚化倾向易使服务缺乏人性化、个性化的问题不可忽视[2]。在政府购买公共服务研究问题上，通常，“政府购买公共服务”又称为“服务外包”，兴起于20世纪70年代的英国。其率先开展了对社会福利领域的改革，实行公共服务外包。在新公共管理运动的推动下，这种新型供给方式逐渐推广到了其他欧美发达国家[3]。长达数十年的实践经验为西方学人在政府购买公共服务方面的研究提供了绝佳的现实素材，其研究的数量、质量都已进入相对成熟的阶段。萨瓦斯从公共物品理论出发，认为“公共服务的供给有别于生产，公共服务既能通过政府直接生产，也能够通过其他制度安排得以实现”[4]。威尔逊从交易费用理论出发，认为通过比较服务外包费用和直接生产费用可以帮助政府选择合适的公共服务供给方式[5]。西方学者还对公共服务外包的购买模式、范围和方式等进行了研究。将各国的公共服务外包所具有的共性特征归结为以下两个方面：其一，明确的法律规定作为基础；其二，有效的政府资金支持作为推动力。在法律领域的立法支持上，德国政府在2004年出台的《社会保障法》中提出，社会组织在从事公共服务方面拥有合法资格与经营独立性；荷兰政府在1990年出台的《地方自治法》中提出，地方政府在社会服务方面拥有向社会组织给予外包签约的权限；美国在《政府绩效与结果法》《采购规制》中也就政府的外包行为给予了法律上的肯定与规划[6]。在政府资金扶持上，萨拉蒙的统计数据表明，英国、法国和德国等西欧发达国家的社会组织所接受的政府资助占其资金来源的50%以上[7]。

国内关于养老服务的研究肇始于20世纪80年代中后期，同国外相比起步较晚。养老服务方面的研究聚焦点在于人口老龄化和养老模式两大问题上。在人口老龄化方面，姜向群认为中国的人口结构已经度过了人口红利阶段，未来人口老龄化的压力也将越来越大，中国人口老龄化的主要特征为“增长速度块、增长人口多、地区间差异较大和国家未富先老”[8]。在养老模式问题上，穆光宗认为，随着中国社会发展状态的不断变化，中国家庭养老的压力将越来越严重，未来劳动人口所面临的养老压力将超过最大承受程度，家庭养老模式亦将难以为继[9]。邬沧萍认为，现阶段中国理论领域最为普遍的看法是家庭养老与社会养老应进行结合构成社会养老服务体系[10]。姚远建议在养老服务领域将政府的引导与社会组织的自我调整有机结合起来，在政府的引导下不断调整服务水平，让老年人享受到越来越高等的养老服务[11]。

在政府购买公共服务问题上，国内学者比较注重实证研究，以某个地区的实践案例为研究对象，以小见大剖析政府购买中的成效及存在的问题，并提出优化的对策建议。成效上，曾永和认为，政府购买公共服务：一是能够有效提升公共服务供给的覆盖范围及服务质量；二是能够为社会组织提供施展的平台和充足的资金来源，有利于政府治理压力的减轻；三是对于转变政府职能有着明显的促进作用[12]。在政府购买公共服务问题上，许小玲认为，地方政府购买公共服务的相关制度不健全，公开招标等竞争性购买方式尚未成为主流，政府在购买过程中的角色错位导致政社关系事实上的不平等，社会组织往往依附于政府以及政府购买中的服务评价和监督体系不健全，服务成本难以控制等问题较为突出[13]。王名看到了社会组织在参与政府购买实践中仍存在自身实力弱小、缺乏公信力等问题[14]。在破解问题的对策上，高海虹、王彩云从认为，社会组织要以加强自身建设为前提，只有自身能力提高了才能更好地参与到公共服务中去[15]。

表1 2012—2015年广州市、Y区户籍老龄人口变动情况

纵览学界关于老龄化和养老服务问题的研究，我们认为，西方学者起步早、研究实证性强。相比之下，国内研究起步晚，成果显示度尚待加强。但值得肯定的是，一方面，越来越多的中国学者对上述问题的研究产生出浓厚的学术兴趣，学术成果不断接力推陈出新；另一方面，梳理现有的研究成果，一定程度上体现出中国学人渐已建立的学术自省、学术自觉和学术自信，不再囿于西方研究的话语体系。当然，现有的研究成果和学术范式还存在一些不足。非常明显的是，学术性理论解构居多，实践性政策建构不足；引入性资料推介居多，回归性本土聚焦不足。

三、 Y区政府面向社会组织购买社区居家养老服务的现状

（一）现实需求

第一，Y区人口老龄化的现状与养老服务的刚需。广州自20世纪90年代就已步入老龄化城市行列，老龄化时间早、程度深。截至2015年底，广州市共有60岁以上老人147.52万，占总人口的17.27%。就广州市各区的老龄人口数量而言，Y区以26.52万老年人口名列第一，占全区总人口的22.57%，高于广州市平均水平[16]。这一比例也高于其他各区，属重度人口老龄化，并体现出如下特点。

一是老龄人口增速快，增量大。如表1所示，2012—2015年间，Y区户籍老龄人口年均增长率为3.75%，远高于同期Y区户籍人口年均增长率（0.06%）。同时其老龄化速率也高于广州市同期的平均水平（0.47%），老龄人口的增加速度较快。另一方面，Y区户籍老龄人口增长的绝对数量大，2012—2015年间，Y区户籍老龄人口年均增长近1.1万人，占广州市12个行政区户籍老龄人口增长总量的16.41%。

二是老龄人口的支付能力普遍较弱。截至2014年，Y区参加了城镇职工基本养老保险的老人154313人，占同期户籍老龄人口的60.85%；参加城乡居民养老保险人数10515人，占同期户籍老龄人口的4.15%，二者合计164828人，占同期全区户籍老龄人口的65%。这意味着仍有近35%的老人没有固定的退休收入，该群体的支付能力十分有限。

三是“高龄化”与“空巢化”交织。2015年Y区辖内80岁及以上的高龄老人48485人，占全市高龄老人群体的21.45%，其中百岁老人261人，占全市百岁老人总数的26.61%，是广州市拥有百岁老人乃至高龄老人数量最多的行政区，老龄人口结构中的高龄化特征显著。另外，2012—2015年间，Y区的独居老人从原有的5149人上升至7069人，“高龄化”与“空巢化”交织。其结果是，养老服务的刚性需求显著增加，特别是高龄老人、独居老人、低收入老龄群体，受制于身体机能衰弱和个人支付能力不高的限制，渴望被照顾的意愿强烈。

第二，政府提供的机构养老服务与老年人的实际需求之间存在较大差距。在家庭养老日渐式微的境况下，政府的机构养老服务供给就显得尤为重要，但就现实情况而言，Y区政府所能直接提供的机构养老服务远不能满足汹涌袭来的养老需求。从绝对数量上看，截至2015年末，Y区辖区范围内共拥有16家机构养老机构（养老院），其中所能提供的机构养老床位为3309张，每千名老人所拥有的床位仅为15张，低于全市每千名老人拥有31张养老床位的平均水平，另外入住公办养老机构必须经过耗时较长的程序化轮候，很多老无所依的长者“候不起”。政府直接生产供给的机构养老服务与老年人的实际需求有着较大的差距。从服务增速上看，2013年Y区养老床位总数3090张，2014年全区新增养老床位243张，总数达3333张，2015年不升反降，全年全区减少养老床位24张，总数3309张，2013—2015年间的年平均增长率仅为2.36%。照此速度推算，到2020年末全区仅能提供养老床位约3699张，仅占户籍老龄人口（2015年）的1.3%。政府直接提供的机构养老服务相对于庞大的养老服务需求而言实乃杯水车薪。

第三，养老服务的供给缺口为社会组织的专业化服务嵌入创造可能。2015年，Y区新建家庭综合服务中心18家，实现了全区各街道至少配套一家家庭综合服务中心的既定建设目标。同时，区政府适时发布了《Y区关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施意见》，要求全区各街道的家庭综合服务中心服务项目必须采用政府招标购买的形式，主动引入社会组织进行服务项目竞标承接。在政策驱动下区内各街道陆续发布了招标公告，在众多竞标组织中最终11家社会组织赢得参与承接项目服务权。至此，政府购买社区居家养老服务实现了Y区范围内的全覆盖。

（二）面临的问题

1.制度规范不健全

第一，顶层制度设计的缺位。目前，有关政府购买社区居家养老服务方面的专门性法律尚未出台，顶层的制度设计仍处于缺位状态。现阶段，广州市Y区政府一般以《政府采购法》和《招标投标法》作为政府购买的法律依据，但这两部法律并不能完全适用于具体的政府购买社区居家养老服务实践。

第二，地方制度规范的不完善。除缺少顶层制度的有力支撑外，广州市Y区政府还面临着地方制度规范不完善的困境，主要表现为以下两个问题。一方面是规制的政策化倾向。现阶段对Y区政府购买社区居家养老服务的规制主要是广州市民政局、财政局等职能部门所出台的政策性文件，且多带有试行的性质。另一方面是旧法修缮不及时所引起的“规范真空”。现有的制度规范中列有明确失效时间的有8部，除《广州市社区居家养老服务实施办法》已被市政府新出台的《广州市社区居家养老服务管理办法》所替代外，其余6部政策性文件已经失效，少则失效1年，多则失效长达3年，但仍被Y区各职能部门所沿用，政府购买社区居家养老服务的合法性存质疑。更大的问题是，无法有效回应购买实践中出现的新问题、新困境，影响政府购买的良性运行。

2.财政支持力度不足

第一，政府购买社区居家养老服务的财政投入力度不足。目前，Y区政府向社会组织购买养老服务的财政投入力度不足，总体上难以满足实际需要，主要体现在以下几个方面：

表2 全国一线城市社区居家养老补助标准对比

一是补助标准低。虽然从区级层面上看，Y区在政府购买社区居家养老服务方面的财政投入已走到了全市的前列。但从市级层面上看，与国内其他一线城市相比，广州市整体财政投入水平仍存在一定差距。如表2所示，广州市现有的社区居家养老补助标准为200—400元/人.月，该额度的最高限值低于上海、深圳，仅与北京持平，最低限值略高于北京。

二是购买范围窄。按照《广州市社区居家养老服务管理办法》中的相关规定，在本市行政区域内居住的60周岁及以上的老年人即可申请社区居家养老服务，但只有80岁以上的城镇“三无”人员和农村“五保”供养对象、生活不能自理的失能对象、独居空巢人员（与持证重度残疾子女共同居住）、纯老家庭（包括孤寡、独居）失能人员和计划生育特别扶助人员能享受到200元或400元的政府补贴，其余有服务需求的老年群体需自行支付养老服务费用（照顾需求评估费用除外，由个人和区财政各负担一半）。上述规制造成购买范围过窄的问题，一方面能享受到政府补贴的老年人以失能老人为主，在总量占比上仍属“少数派”。2016年Y区政府购买社区居家养老服务项目的覆盖人数为4875人，其中，居家养老服务项目的服务人数为1195人，长者综合服务项目的服务人数为3200人，日间托老项目的服务人数480人，4875人仅占全区户籍老龄人口（26万）的1.8%。

第二，养老服务承接方未能享受到税收优惠。为促进社会组织的良性发展，使其更好地服务于社会，财政部、国家税务总局联合下发了《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》，文中明确规定“从事公益性或者非营利性活动，且符合其余规定条件”的社会组织可享受免税资格。但现阶段，Y区辖区内的大部分养老服务承接方（社会组织）均无法享受到相应的税收优惠。这一方面源于与上述通知同时下发的《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》中规定，“非营利组织的免税收入不包括因政府购买服务取得的收入”。社会组织因政府购买社区居家养老服务而获得的财政拨款被排除在免税范围之外，仍需要缴纳相关税费。另一方面则源于免税资格在税种上狭窄的覆盖范围。前述所说的“免税资格”主要指的是企业所得税方面的减免，并不包括营业税、城建税、教育附加税等流转税种，免税资格所能覆盖的范围非常有限，流转税费的缴纳对于社会组织而言亦是一笔不小的开销。Y区内的社会组织，需要缴纳5.5%的营业税、城建税和教育附加税以及25%的企业所得税。按此推算，社会组织每年度需缴纳的项目运营税费高达30.5%，与普通企业无异。以区级长者综合服务项目为例，假定某社会组织承接Y区政府购买的长者综合服务项目，200万元的财政拨款中有61万需用于税费缴纳，实际可支配的项目运营经费仅为139万元。

3.监督评估机制亟待完善

第一，服务相对人的评估参与缺位。老年人作为养老服务的直接受益者、消费者，是养老服务质量和绩效等最有话语权的“判官”，理应在政府购买社区居家养老服务的生产过程监督和服务质量评估等环节上发挥积极作用。但从现有实践来看，老年人作为养老服务相对人参与并没有受到应有的重视。《广州市居家养老服务机构评估和资助试行办法》设立了包括场地硬件、规章制度、服务对象档案、服务行政、服务监督、服务开展、服务发展、附加等八大评估类别，内含23个细化指标，评估内容的分为“内部管理”“权益维护”和“专业服务”三大板块，其中“权益维护”和“专业服务”的相关内容较多涉及老年人直接或间接参与，老年人可通过社区居家养老服务评估小组对自己的访谈和服务对象满意度调查中行使自己的监督评估权，但值得注意的是，23个评估指标加总为54分，指标中属于“权益维护”和“专业服务”的仅有10个，老年人的参与容易沦为“陪衬”。

第二，监督流于形式化。按照《广州市社区居家养老服务管理办法》中的相关规定，广州市民政局、Y区民政局、Y区各街道办事处对Y区辖内的社区居家养老服务具有监督管理的责任，同时“区民政部门应定期向社会公布社区居家养老服务资金的筹集、管理和使用等情况，接受社会监督”。理论上Y区政府购买社区居家养老服务的过程监督体系由政府的内部监督和社会的外部监督两方面共同构成，但在实际监管层面上，监管工作由Y区政府派出机构——街道办事处实际执行。在社会公共事务多元化、复杂化、专业化的今天，“上面千条线、下面一根针”，面向基层、肩负繁杂公共服务职能的街道办往往难以做好养老服务的监管工作，在政绩考核的压力下对社区居家养老服务监督评估停留于外部观察、问卷填表等粗放式信息获取上，监督流于形式。

四、 Y区政府面向社会组织购买社区居家养老服务的优化路径

（一）夯实政府购买公共服务的制度化基础

第一，推进“政府购买公共服务法”的立法建设。法律是治国之重器，良法是善治之前提。如上文所述，因采购对象、资金来源、权益保障等方面的异质性，现行的《政府采购法》和《招投标法》无法完全适用于政府购买社区居家养老服务。因此，可考虑推动“政府购买公共服务法”的立法建设。毕竟，社区居家养老服务本质上属于公共服务的范畴。“政府购买公共服务法”的内容包括政府购买公共服务的法律界定、政府购买应遵循的基本原则、公共服务内涵的定义、相关管理机关的确定、供给与购买双方的权利义务关系、监督评估机制等。可以肯定的是，“政府购买公共服务法”的立法进程并非一蹴而就，将面临制定难度大、时间长的难题，该法的出台也需要相对成熟的立法环境支持。当前国内各界对“政府购买公共服务”的认识不统一，在“是什么”“为什么”“怎么做”“如何合理界定权利义务关系”等基本问题上仍未达成统一的认识。

在现阶段立法条件未成熟，但政府购买养老服务需求日益增长的语境下，我们建议可考虑对“政府购买养老服务”的制度化建设实行分阶段探索。在初始阶段，可先沿用现有的上层立法思路，即将“公共服务”纳入至《政府采购法》的范畴中以解决现实中法律依据缺失的问题。2014年3月，国务院新修订的《政府采购法实施条例》中首次明确，《政府购买法》中的“服务”包括“政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”。这一解释为政府购买社会组织供给的社区居家养老服务提供了合法依据。但上述《条例》对服务的解释具有临时性、权宜性和过渡性特征，而且属于国务院的行政立法，法律层次低于全国人大及其常委会的立法。进入立法条件相对成熟阶段之后，制定统一的和专门的“政府购买公共服务法”。

第二，完善地方行政立法。作为区政府的上一级政府机关，广州市政府具有地方行政立法权。可探索在行政立法权限范围内，加强政府购买社区居家养老服务方面的地方性行政立法建设。一方面，将一些已被证明具有可行性、科学性、实效性的政策文件提升为行政法规，弱化制度规范政策化倾向，增强政策文件的权威性。例如广州市民政局2005年发布的《关于推进我市社区居家养老服务工作的意见》，总结推广包括Y区在内的5区17个街道社区居家养老的试点工作经验，受到民政部、省民政厅、市政府的充分肯定和老年人的欢迎，随后该试点工作在广州市民政局与市劳动保障局、市卫生局、市财政局联合印发的《关于进一步推进我市社区居家养老服务工作的通知》的政策推动下，在全市范围内全面推广。2016年12月，《广州社区居家养老服务实施办法》升格为《广州市社区居家养老服务管理办法》。至此，广州市行政区划范围内的政府购买社区居家养老服务实践正式进入到制度化规范发展阶段。另一方面，需抓紧推进旧法的废除或修订工作。在废除与修订的选择上，应以“是否与新的上位法冲突”“是否仍具有现实需求”作为标准进行判别。针对与新的上位法相冲突，且不再具有现实需求的失效文件，应尽快作出废除的声明，如《关于资助广州市日间托老机构建设运营的通知》即属于此范畴，该文件已于2015年12月失效，其规定的机构运营资助额度远少于新上位法—《广州市社区居家养老服务管理办法》所作的规定，同时过低的资助额度也无法有效回应现实需求，应尽快废除。针对与新的上位法相冲突，但具有现实需求的失效文件，应尽快完成修订工作，以避免“货不对板”。

（二）加大政府购买社区居家养老服务的财政支持力度

广州市2016年实现地区生产总值（GDP）19610.94亿元，同比增长8.2%，GDP总量已连续27年在全国城市群中位列第三。一般公共预算收入1393.85亿元，同比增长5.2%，在全国城市群中排名第八。广州市较为雄厚的经济实力，为加大政府购买社区居家养老服务的资金投入力度创造了较好的现实条件。

第一，加大财政资金的直接投入力度。结合Y区的具体实际来看，可从以下几个方面入手，增加财政资金投入增量：一是广州市民政局作为全市养老服务购买的统筹部门，加强与市财政局之间的沟通协作，争取财政部门对政府购买社区居家养老服务的认同，打消其在预算审批和实际拨款上的疑虑；二是Y区民政局可考虑在部门财政预算中增设“政府购买社区居家养老服务”的专项资金，确保专款专用。2014年财政部颁布的《关于政府购买服务有关预算管理的通知》中明确规定，“政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排”。

第二，给予服务供给主体税收上的实际减免。应对现有的税费作适当的“加减法”：一方面从制度规范上扩大免税税种的覆盖范围。自2016年5月起“营业税改增值税”（简称“营改增”）已在全国范围全面推开试点，试点范围包括交通运输服务、邮政服务、电信服务、建筑服务、金融服务、现代生产性服务、生活服务等领域，改革取消了营业税应税项目，转缴增值税，减少重复征税。广州市区两级的国税局、地税局、财政局等相关行政主体应全面实现“营改增”在Y区辖内的落地工作。按照财政部2016年3月下发的《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》精神，社会组织承接政府购买社区居家养老服务可归属为试点范围中的生活服务类，符合“营改增”的相关条件，往后只需按规定缴纳6%的增值税，无须再缴纳营业税。另一方面，在资金配套中加入“税费补偿”方面的内容。具体说来，可从以下三点入手：一是广州市政府在“政府购买公共服务”“养老服务供给管理”等方面的规范性文件中加入“政府购买经费中应包含项目所需缴纳的税费”的内容，为税费资金配套提供政策支持；二是广州市民政局、Y区民政局对政府购买社区居家养老服务项目中所需缴纳的税费进行预评估，并在财政预算编制中预留对应的额度以便调整项目经费结构，加入“经费补偿”的费用栏目，同时也应在招投标文件、中标文件和项目合同中阐明项目税费的具体金额；三是在项目合同、项目评估指标中加入“年度结清，专款专用”的相应规制，以保证税费补偿经费专款专用，防止挪用现象的出现。

表3 改进后的广州市居家养老项目评估指标——“服务开展”部分

（三）完善政府购买社区居家养老服务的监督评估体系

第一，增强项目评估的消费者至上导向。在评估工具—评估指标的设计上体现出鲜明的消费者至上导向。一是提升作为服务项目的直接消费者——老年人在项目评估中的话语权，增加“权益维护”“专业服务质量”方面的评估指标分值，体现对服务相对人评判意见的重视；二是在此基础上对“服务开展”类别下的评估指标进行适应性调整，将旧有的“按服务频率进行打分”改为“按合同约定内容是否达标进行打分”，具体如表3所示。另外还要提升对“服务质量”指标的重视，在增大指标分值的同时进一步细化评估内容。

第二，打造内外联动的过程监督评估体系。内外联动的过程监督评估体系是指在实现政府监督和社会监督有机结合的基础上，最大限度上发挥彼此间的优势以弥补各自在过程监督中的不足，使得政府购买社区居家养老服务的监管工作真正落到实处的一种合力监督方式。要构建这一体系，重要的是要在探索不断完善政府监督机制的基础上为社会监督创造条件和可能。首先，充分发挥社会组织的行业监管作用。为此，要为行业自律发挥作用腾出空间，通过行业协会或行业社团等，对同类会员单位进行监督和管理，使行业自律真正发挥自我纠偏、自我净化、自我提升的作用。其次，加强媒体的舆论监督。通过电视、报纸、网络等方式公开社会组织参与社区居家养老服务实况和政府购买社区居家养老服务的流程，对于督促社会组织提升社区居家养老服务质量、抑制政府在购买养老服务工作中的寻租行为均有一定的舆论监督作用。