开放政府数据生态系统模型构建研究

牛艳霞

【摘 要】大数据时代的到来，全球无一例外地卷入到这场风暴中。开放政府数据是近年来国内外信息管理电子政务领域的热点研究方向。本研究以政府政策和信息安全为研究背景，阐述了开放政府数据具有政治、经济、社会等方面的研究价值。通过对国内外开放政府数据的研究现状进行分析，发现我国在开放政府数据的研究涉猎范围还较为狭小。选取生态系统的方法来开展研究，对开放政府数据现状进行评估，针对目前国内开放政府数据存在的问题，对我国开放政府数据实践和研究提出可行性建议。

【关键词】开放政府数据；生态系统；模型构建

中图分类号： D63 文献标识码： A 文章编号： 2095-2457（2018）19-0218-002

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.19.098

Research on model construction of open government data ecosystem

NIU Yan-xia

（Department of Economics&Management;，Nanchang Hangkong University，Nanchang Jiangxi 330063，China）

【Abstract】With the advent of the data age，the whole world is involved in this storm without exception.Open government data is a hot research direction in the field of information management e-government at home and abroad in recent years.Based on the research background of government policy and information security，this paper expounds the political，economic and social research value of open government data.By analyzing the research status of open government data at home and abroad，it is found that the research scope of open government data in China is relatively narrow.Selection methods to conduct research of ecosystem assessment about the present situation of open government data，aiming at the problems existing in the domestic open government data，open government data of our country practice and research，feasible Suggestions are put forward.

【Key words】Open government data；Ecosystem；Model building

0 引言

2015年8月31日，中国国务院通过了《关于促进大数据发展的行动纲要》（以下称《纲要》），将大数据定位为推动创新创业及经济转型升级的战略性资源，明确政务信息及公共数据要互联共享进行开放，深化大数据的应用创新。《纲要》将“形成公共数据资源合理开放共享的法规制度和政策体系”[1]作为 5-10年的目标。同时《纲要》的通过，标志着中央及产业界就政务大数据开放已经成为共识，政务数据作为最权威和最全面的数据其对社会经济发展的价值也受到广泛的认可和期待，政务数据的开放及大数据平台的形成趋势不可逆转。中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年7月印发《国家信息化发展战略纲要》[2]，再一次强调要“积极稳妥推进公共信息资源开放共享”。

然而，政务数据涉及大量个人隐私甚至涉密信息，如何在开放的同时保护个人及国家数据安全，是所有政务及公共数据持有部门面临的首要问题，也是各级政府及公共服务机构推行政务大数据开放需要迫切加强建设的核心能力之一。因此，开放政府数据的生态模型构建研究是贯彻落实中央文件的要求。

1 开放政府数据生态模型构建

1.1 政府数据流动和生命周期分析

数据的生命周期，是从数据的生成、开放、利用、产生效果再到最后的反馈形成一个动态循环的过程。分为五个阶段。

（1）数据的生成阶段 。随着信息技术发展，新的数据量不断的增长，政府作为信息的最大拥有者，有责任和义务将手中的信息进行加工，整合从而生成数据。

（2）数据的开放阶段，数据生成后，只有政府掌握着数据所有权，应该开放什么数据，用什么格式开放，以什么形式开放，構建怎样的数据开放机制是这一阶段要解决的问题。

（3）数据利用阶段，开放政府数据本身并不能带来直接价值，只有得到有效利用才会产生价值。数据利用者包括企业和公民两类，他们的利用数据的方式不同，企业利用政府开放的数据为企业创造利润，公民利用政府开放的数据改善生活质量，各取所需。

（4）产生效果阶段。数据被利用之后会产生一定的成效。带来利润的同时也可能造成损失。

（5）数据的反馈阶段，数据被利用从而产生效果会得到相应的反馈。

1.2 利益相关者

开放政府数据主要涉及的是数据开放者和数据利用者，数据开放的主体是政府，数据利用者主要是企业和公民。

（1）政府部门掌握着全社会80%以上的数据资源。通过数据，可以对政府的各类行为，成效和范围进行验证，由此带来的监督能力提升，将大大促进腐败的消失和政府效率的提高。政府作为数据的提供者，其开放政府数据的目的在于促成社会和市场对于政府数据的开放利用，推动社会经济的发展。

（2）数据利用者在公民这一层面上，按利用方式次序分为一手和二手用户，按专业背景分为学者、记者、编程者和普通公民；按照利用方式，可分为数据开放者和市民，两者相互影响。数据开发者是政府数据开发利用的主体，在政府和市民间起到了中间人的作用。

（3）企业获取有价值的数据来自合作伙伴也有可能来自用户，还有个重要的来源是政府等组织机构公开的数据。不同来源不同性质的数据关联在一起交叉挖掘分析，会迸发出“火花”，创造更多的价值。如阿里巴巴利用微博数据可以做好精准营销，利用交通部门提供的数据可以与菜鸟网站合作，利用金融监管部门数据并结合个人征信可以与用户交易和理财；百度拿到交通部门数据可以与百度地图结合。

1.3 多案例比较分析

（1）纽约开放政府数据的历史进程已有几十年，而圣彼得堡和上海只开展了十几年。相比纽约、俄罗斯，由于前苏联遗留下来至下而上高度集中的政治模式根深蒂固，虽然也开始了数据开放的进程，但是相比之下，中央政府干预的成分过多，不利于开放政府数据的发展。而上海则是在全球大数据的推动下才开始展开的，起步较晚，很多方面都有待建设。

（2）在开放政府数据的政策和战略上，纽约政府已经出台了相关的政策来规范数据的开放；而圣彼得堡和上海的开放政府数据还停留在政府机构多重参与的层面，至今都还没用一套完善的政策法规来统一数据开放。

（3）纽约开放政府数据的数据集、浏览量、下载次数均高于上海和圣彼得堡。每个城市的数据发布形式不尽相同。圣彼得堡的数据发布过于形式化，影响数据发布的时效性；上海的数据发布相对来说比较便捷，多渠道发布；而纽约则是能及时发布并能产生效用，具有时效性。

（4）在数据使用上，纽约和圣彼得堡的数据就能够得到有效的应用，这两个城市的开放政府数据主要应用于公民的生活当中，如交通、经济发展、住房等发方面。而上海的政府数据开放主要集中在政策法规、职能机构、业务工作等方面，普通公民一般不会涉猎到。上海政府数据开放缺乏针对性。

（5）在反馈这环节，纽约、上海、圣彼得堡这三个城市的的反馈机制相对较为完善，增设的反馈模块都比较有实际应用价值。

1.4 开放政府数据生态系统模型构建

图1 开放政府数据生态系统模型图

通过对开放政府数据生态系统的数据生命周期，利益相关者的分析，并结合美国纽约，俄罗斯圣彼得堡，中国上海的案例。从而构建出开放政府数据生态系统的模型。模型主要由以下几个模块来构建。

（1）政府的数据管理机制，平台建设和数据管理能力决定着政府数据开放的程度与质量。

（2）政府数据开放后，数据就会得到利用，数据利用者有企业和公民两种。其利用方式和利用能力都直接影响到数据利用的收益和风险。

（3）在政府数据开放过程当中，又会受到经济、政治、技术、组织等环境因素的影响。各影响因素之间还存在多重互动关系和因果反馈。

2 对我国开放政府数据生态系统的若干建议

开放政府数据的参与者和利益相关者构成一个复杂动态的“生态系统”，从数据的生成、开放、利用、产生效果，再到反馈是一个动态循环的过程，涉及到政府、利用者、社会等多重利益相关方和影响因素[3]。

目前，我国开放政府数据生态系统面临着政策不配套、开放意识弱、开放动机不足，传统的本位主义的阻碍，开放数据质量低，数据管理能力不足，数据存在安全隐患，公众参与的积极性不高等问题。

2.1 完善相关法律法规

我国开放政府数据的起步较晚，政府的数据开放意识较弱，目前为止都没有一部完整的相关法律出台，只是停留在《纲要》的阶段，《纲要》中的一些规定较为笼统，这给政府工作带来了极大的漏洞。政府作为数据的提供者，在政策制定方面，应做好统筹规划，制定数据开放战略和政策，明确开放步骤和目标，确立政府数据的公共属性，不断提升政府透明度和开放数据的效率，推动整个社会利用政府数据进行增值服务，促进国民经济的发展。在法律法规这一层面，要建立健全相关的法律法规，确定开放的范围与程度，划分好数据主权，保护好个人隐私，努力营造健康的法律环境。

2.2 建立统一的数据开放平台

加强数据管理，建立相关部门对数据进行管理和监督，保证开放政府数据要有质有量，要制定以便开放政府数据的标准和格式，满足公众个性化需求；政府数据门户是政府实现数据开放的技术工具，为了有效推进数据开放，必须在全国范围内建立统一的开放数据门户，构建一个方便、快捷的政府数据平台，为公众提供一站式的政府数据获取及相关服务；公众的参与和使用是政府数据开放的核心价值之一，要鼓励和引导公民利用开放政府数据，加强与公民的沟通，建立有效的反馈机制，接受社会的监督。

2.3 提高数据利用者的数据利用能力

在数据利用者方面，要综合考量不同用户的数据利用方式和数据利用能力，有效地评估开放数据带来的实际收益和存在的风险。另外，还需注重社会经济，政治等外部因素的影响，从而构建一个健康，可持續发展的良性循环的开放政府数据生态系统。

【参考文献】

[1]国务院.关于印发促进大数据发展行动纲要的通知[EB/OL].[2017-04-18].http：//www.gov.cn/Zhengce/content/2015/09/05/content_10137.htm.

[2]国家信息化发展战略纲要[EB/OL].[2016-08-12].http：//www.gov.cn/gongbao content/2016/ content_5100032.htm.

[3]郑磊.开放政府数据研究：概念辨析、关键因素及其互动关系[J].中国行政管理，2015（11）：55-77.