重庆市公共支出减贫效应提升对策研究

谭 伟 张梦睿 程 令



重庆市公共支出减贫效应提升对策研究

谭 伟1张梦睿1程 令2

（1.重庆三峡学院公共管理学院，重庆 404020） （2.中南林业科技大学商学院，湖南长沙 410004）

在我国经济增长的“涓滴式扶贫”逐渐变弱的背景下，以公共支出为主的“瞄准式扶贫”成为反贫困的主要方向和措施。根据重庆市贫困和公共支出现状及存在的问题，可从优化财政支出结构、教育精准扶贫、拓宽医疗卫生筹融资渠道以及强化基础设施建设四个方面促进重庆市农村公共支出的减贫效应。

公共支出；贫困；重庆市

一、引 言

贫困问题是全面建设小康社会的短板，关系着社会稳定发展的大局。解决贫困问题更是建设社会主义美丽新农村的应有之义。但市场配置资源的结果是资源流向效率较高的地区，形成富者更富、穷者更穷、收入差距逐渐扩大的“马太效应”。公共支出则通过为贫困群体提供基本的养老、医疗、救济等社会保障计划以及教育培训服务等实现了收入再分配，有效弥补了市场减贫效率的缺失，这也是世界银行总结的国际社会反贫困的有效措施之一。对公共支出与贫困关系的研究也成为近年来理论界研究的热点内容之一。从前期研究来看，总体可以分为两类：一类是对公共财政与减贫关系的定性分析。阎坤、于树一分析了公共财政在减贫中的定位及其职能作用，认为应当根据贫困的产生原因、贫困群体的切实需要以及政府宏观调控的需要不断优化调整财政减贫政策，实现财政扶贫资金的投入、使用和管理效率不断提高[1]。王海认为，财政支出可通过转移支付进行直接减贫，也可通过发展经济提高贫困人群收入实现间接减贫[2]。另一类是对公共支出减贫效应的实证研究。这方面的文献较为丰富，例如卢现祥、徐俊武提出了一个分析转移支付和不平等水平与贫困率之间关系的框架，并对公共政策是否符合有利于穷人增长的标准进行了分类和界定[3]。高远东、温涛、王小华基于省级层面，运用30个地区的数据从财政支农投入角度构建了减贫效应的空间计量模型，对财政金融支农政策的直接减贫效应进行了实证研究[4]。陈飞、卢建词利用1991年到2009年我国各地区数据，对收入增长与分配结构所产生的农村减贫效应进行了实证分析[5]。也有学者从财政投入、养老保险、医疗保险等多个角度对公共支出与减贫的关系进行了实证研究[6-9]。

在经济增长的“涓滴式扶贫”逐步减弱的背景下，本文探讨公共支出减贫效应的提升对策，研究结论可为政府调整和完善扶贫战略与政策、提高财政减贫资源的投入、配置和管理效率、实现精准扶贫提供理论依据。重庆市是我国西部地区唯一的直辖市，也是长江上游地区的经济中心、金融中心，具有“大城市、大农村、大库区”的特征。近年来，重庆市经济增速在全国名列前茅，但下辖的40个区县中，有12个县属于连片特困区，特困县数量占重庆市区县的比例为30%。因此，选择重庆市为研究对象，具有一定的代表性。

二、重庆市公共支出与贫困状况

（一）重庆市公共支出情况及存在的问题

伴随着经济的快速增长，重庆市财政收入和支出持续增加（见表1）。人均财政支出总额由2010年的4 981元增长到2015年的7 816元，年均增长11.38%；其中，人均卫生支出增长幅度最大，由2010年的245.38元增长到2015年的823.72元，年均增幅为28%；其次为人均农林水支出，年均增幅为22%，人均教育支出和人均社会保障与就业支出增幅略低，分别为18%和14%。可以看出，人均财政支出总额和各子项支出年均增长均达到10%以上。

表1 重庆市财政支出情况（2010—2015）（单位：元）

注：本表数据根据相应年份的《重庆统计年鉴》计算所得

重庆市财政收入和财政支出总量不断增长，用于民生方面的支出总额也逐步递增，但仍存在一些问题。一是教育支出相对规模不足、结构失衡。评价教育投入的主要指标是教育经费占国内生产总值的比重，这是国际公认的指标，发展中国家平均为4%左右。从2010年到2015年，重庆市财政教育支出占GDP比重从3.03逐步增长到3.41，最高为2012年的3.5。该比重既低于全国平均水平3.8%，也低于发展中国家的平均水平。教育支出不仅存在比重偏低的问题，还存在结构失衡问题，包括区域间资源分配失衡和城乡间分配失衡。区域间经济的非均衡发展，使得区域间财政状况差距较大，直接导致区域间的教育支出规模产生较大差异。同时，城乡间二元结构的长期存在，也使得城乡间财政教育支出有着较大差异。虽然政府对农村义务教育的投入不断增加，但由于原有基础薄弱，农村中小学师资和教学条件与城市相比，仍然存在巨大差距。二是社会保障支出增速快，但城乡间不合理。社保制度的建设与完善和政府的财力支持密不可分，当前，我国社会保障支出占财政支出的比重在不断提高，从表2表3可以看出，2010年至2015年，财政全国社会保障支出比重仅从10.2%增长到10.8%，增长速度较为缓慢，而重庆市社会保障支出占财政支出的比重从8.63%增长到15.02%，增速明显高于全国平均水平。在城乡间分配方面，社会保障资金多数都投向了城市地区，用于农村地区的社会保障支出较少。虽然新农保制度的实施使社会保障公共支出对农村地区的投入增多，但与城市相比差距仍然较大。三是财政卫生支出增长较快，但占比偏低。从总量来看，重庆市财政卫生支出额逐年增加，但在财政支出中的比重却仍然较低，从2010年的3.45%增长到2015年的8.28%。2013年，重庆市个人卫生支出占卫生总费用的比例为34.8%，略高于全国平均水平33.9%。个人卫生支出占卫生总费用的比例越高，则说明政府卫生支出占卫生总费用的比例越低。与其他政府支出项目城乡分配一样，卫生资源也偏向投入城市，农村基层医疗机构的医疗服务状况改善缓慢，设备水平、技术人员水平仍然相对较差①。

表2 重庆市公共支出占财政支出比重

表3 重庆市公共支出占GDP比重

注：数据来源于相应年份《重庆统计年鉴》

（二）重庆市贫困状况

（1）贫困人口分布

2013年、2014年、2015年重庆市贫困人口总数分别为163.38万人、162.97万人、154.25万人。从各区县贫困率均值的比较来看（表4），贫困率较高的区县位置都较为偏远，经济发展落后，且交通基础设施建设落后。例如巫溪县、酉阳县、彭水县、城口县和武隆区。贫困率较低的区县则经济相对发达，工业发展水平较高，且交通条件较好。例如渝北区、璧山区、巴南区、永川区。

表4 重庆市各区县贫困率均值

（2）重庆市贫困县情况

重庆市是中国西部地区唯一的直辖市，其所管辖的区县中有12个县属于国家扶贫工作重点县，其中渝东北的城口、云阳、奉节、巫山和巫溪共5个县属于秦巴山连片特困区，渝东南的丰都县、石柱土家族自治县、秀山土家族苗族自治县、酉阳土家族苗族自治县、彭水苗族土家族自治县、黔江区、武隆区共7个区县属于武陵山连片特困区。特困县数量占重庆市区县的比例为30%。

表4显示了这12个县区人均国内生产总值、人均预算收入、农民人均纯收入、人均消费支出四个指标与重庆市均值的对比情况。

表4 重庆市特困县相关经济指标情况（单位：元）

注：数据根据2016年《重庆统计年鉴》整理所得

从表中数据可以看出，12个贫困县中，黔江区经济相对较好，人均GDP为44 099元，略高于重庆市均值43 477元，但农民人均纯收入仅为8 855元，明显低于重庆市平均值11 563元。除去经济相对较好的黔江区外，其他11个区县，人均GDP均值仅为25 018元，人均预算收入为1 658元，农村居民人均纯收入为8 406元，人均消费支出为7 129元，分别仅为重庆市平均值的57.54%、44.84%、72.69%、79.29%，可以看出，这四个指标远低于重庆市平均值，充分说明了其经济发展的落后情况。

三、提升重庆市公共支出减贫效应的对策

（一） 优化财政支出结构，充分发挥财政支出的减贫作用

当前，重庆市财政支出中教育、医疗以及社会保障支出水平偏低且城乡结构不合理，要充分发挥公共支出的减贫作用，重庆市政府就必须进一步优化财政支出结构，继续加大农村地区民生投入。

一是优化教育支出结构。要加大教育支出，提高教育支出在财政支出和GDP中的比重，更为重要的则是进一步优化财政教育支出的城乡结构，采用有条件非配套拨款等多种方式，支持欠发达区县农村地区教育的发展，缩小区域间、城乡间教育资源差距。二是缩小城乡社会保障与就业支出差距。在提高社会保障和公共就业服务供给总量水平和绩效水平的同时，各地方政府要加大对社会教育培训事业的财政投入力度，提高农民受教育与培训的程度，特别是对就业困难的贫困群体要进行技能培训和就业扶持，增强其自身就业能力。三是优化财政卫生支出结构，实现城乡医疗卫生服务均等化。针对当前贫困县、乡医疗卫生机构设备陈旧、医疗条件差的实际情况，财政需要改变新增卫生投入的区域流向，将公共资源更多地投入到市场功能不足或者容易发生市场失灵的领域，即农村地区尤其是贫困地区的医疗服务体系建设[10]。

（二） 提升农村教育质量，实现教育精准扶贫

教育对减少贫困有着非常大的贡献，特别对于自身发展能力不足的农村贫困群体，为其提供高质量的教育是提高其收入、实现脱贫的有效途径[11-12]。因此，重庆市政府必须加大农村财政教育支出，以达到教育支出的减贫效果。

一是加大贫困地区财政教育投入力度。优化农村义务教育学校布局，重点改善贫困农村地区学校的办学条件；加大贫困区县教师队伍建设，重点解决贫困农村地区师资短缺问题。二是制订完善教育精准扶贫专项规划。在深入调研贫困弱势群体教育现状及需求的基础上，制定完善教育精准扶贫规划。

（三） 拓宽筹资融资渠道，增加贫困地区医疗卫生投入

为破解因病致贫、因病返贫难题，重庆市近年来实施精准医疗扶贫财政政策，建立扶贫济困医疗基金，基本构建了以社会保险为主体，以社会救助为托底的医保资金保障制度。但是，相对较大的贫困群体医疗支出而言，扶贫济困医疗基金仍然存在规模较小、结算复杂、资金保值增值能力不高等问题。因此，重庆市政府必须进一步完善精准医疗扶贫财政政策，充分发挥扶贫济困医疗基金的作用。

一是拓宽筹融资渠道。单纯依赖于财政补助来提高医疗保障水平，必然会使医疗保障水平的提升较为缓慢。因此，必须拓宽筹融资渠道，增加贫困地区的医疗保障资金。例如，可以通过发行农村健康彩票，在烟酒销售营业税中附加健康保险费等手段，拓宽农村医疗筹资渠道[13]。二是实现“一站式”运行模式。协调市人社局，在医疗保险信息平台上搭建扶贫济困医疗基金救助模块，对贫困群体在基本医疗保险报销、医疗救助后，扶贫济困医疗基金能够对目录外费用实现“一站式”结算。三是科学管理和运作好医疗保障资金，使其保值增值。采用市场化手段，由保险机构来负责所筹集资金的保值增值、管理和运营，以此实现医疗保障资金的管理更加规范、保值增值能力不断提升。

（四） 强化基础设施建设，促进贫困地区资源要素的城乡流动

交通基础设施通过降低劳动力转移成本以及农产品和农用物资的运输成本，直接影响到贫困地区农民的收入[14-15]。党的十八大以来，重庆市将农村公路建设纳入重点民生实事和扶贫攻坚重要工程，使农村交通面貌得到了明显改善。但由于重庆市地形特点，贫困地区大多处于山区，修路成本高，资金问题一直是制约重庆市贫困地区交通建设的瓶颈。因此，必须通过多方筹集资金，科学规划，大力扶持贫困导向型交通建设，增强交通基础设施建设的减贫效果。

一是建立多元化的交通基础设施建设筹资体系。一方面，重庆市政府要逐步扩大财政支出，建立交通基础设施建设资金稳定增长的投入机制。另一方面，积极探索建立多元化的筹资体系。二是大力扶持贫困导向型交通建设。交通基础设施建设薄弱是贫困地区的典型特征，要加强针对连片特困区的交通基础设施建设规划，推动铁路、公路、机场等建设，尤其要加强贫困县乡村的道路建设，增加贫困群众收入和自我发展能力，助推脱贫攻坚，达到脱贫。

[1] 阎坤，于树一．公共财政减贫的理论分析与政策思路[J].财贸经济，2008（4）：61-68．

[2] 王海．财政支出减贫：机理分析与政策启示[J]．河南师范大学学报（哲学社会科学版），2013（3）：69-73．

[3] 卢现祥，徐俊武．公共政策、减贫与有利于穷人的经济增长[J]．制度经济学研究，2009（6）：112-125．

[4] 高远东，温涛，王小华．中国财政金融支农政策减贫效应的空间计量研究[J]．经济科学，2013（1）：36-46．

[5] 陈飞，卢建词．收入增长与分配结构扭曲的农村减贫效应研究[J]．经济研究，2014（2）：101-114．

[6] 秦建军，武拉平．财政支农投入的农村减贫效应研究[J]．财贸研究，2011（3）：19-28．

[7] 邹文杰．医疗卫生服务均等化的减贫效应及门槛特征[J]．经济学家，2014（8）：59-65．

[8] 曾福生，曾小溪．基本公共服务减贫实证研究[J].农业技术经济，2013（8）：4-11．

[9] 范辰辰，陈东．新型农村社会养老保险的减贫增收效应[J]．求是学刊，2014（6）：62-70．

[10] 宫晓霞．财政支出结构的优化路径：以改善民生为基调[J]．改革，2011（6）：102-108．

[11] 周宗社，李孜，李向阳．人力资本理论视角下农村贫困代际传递研究[J]．重庆三峡学院学报，2017（4）：30-36．

[12] 刘晗．城镇化、产业结构调整与城乡收入差距实证分析[J]．重庆三峡学院学报，2016（2）：67-72．

[13] 韩宇，施若．我国贫困地区农村医疗保障的水平及其改革探析[J]．上海经济研究，2015（3）：117-122．

[14] 汪三贵，王彩玲．交通基础设施的可获得性与贫困村劳动力迁移[J]．劳动经济研究，2015（6）：22-37．

[15] 丁黄艳，廖元和．贫困地区基础设施效率及其时空溢出特征[J]．贵州财经大学学报，2016（6）：99-107．

（责任编辑：张建升）

①本部分卫生支出数据来源于《中国卫生和计划生育统计年鉴2015》。

The Promotion Countermeasures of Public Expenditure Poverty Reduction Effect in Chongqing

TAN Wei1ZHANG Mengrui1CHENG Ling2

At present, the “trickle-down poverty alleviation” of economic growth in our country has gradually weakened, while public expenditure as the main direction and measurement of “targeted poverty alleviation” has become the trend. Taking Chongqing as an example, this paper analyzes the poverty and public expenditure status quo and existing problems in Chongqing. It then gives the countermeasures to promote poverty reduction effect from five aspects: optimizing fiscal expenditure structure, targeting poverty alleviation of education, widening financial channel of medical and health care, and intensifying infrastructure construction.

public expenditure; poverty; Chongqing

C913

A

1009-8135（2018）05-0060-06

谭伟（1981—），女，重庆人，副教授，硕士生导师，主要研究农村经济与社会发展。张梦睿（1993—），女，重庆人，重庆三峡学院硕士研究生，主要研究农村经济与社会发展。程令（1986—），男，重庆人，中南林业科技大学硕士研究生，主要研究农村经济与社会发展。

重庆市社会科学规划项目“贫困异质性视角下重庆市农村公共支出的减贫效应及其制约因素研究”（2015QNSH14）；重庆市教委人文社会科学研究项目“重庆市农村公共支出减贫效果评估及其提升路径研究”（15SKG146）。