新形势下军民融合的新要求与发展方向*

孙 娜，李 漾，黄爱华※

（1.中船重工集团第703研究所，黑龙江哈尔滨 150078；2.华南理工大学，广东广州 510640）

0 引言

军民融合发展，是统筹经济建设与国防建设，实现“安全与发展兼顾，富国与强军统一”的道路选择。党的十八大以来，军民融合发展上升为国家战略，战略指导和规划统筹显著加强，迈出了历史性的步伐，逐渐进入了提速增效的快车道[1]。习近平总书记在党的十九大报告中指出“坚持富国和强军相统一，强化统一领导、顶层设计、改革创新和重大项目落实，深化国防科技工业改革，形成军民融合深度发展格局，构建一体化的国家战略体系和能力。”这是新时代对军民融合发展作出的重大战略部署。

1 军民融合发展的新形势与新要求

（1）军民融合发展的新形势

当前形势下，国际战略竞争已成为融合发展的深层动因。世界军事大国进入了军事战略全面调整期，在高新武器快速发展阶段，多个国家利用各自国家资源和社会力量作为提升国家整体防务能力的重要手段，寻求有效的战略合作模式，实现军队与民间企业一体化协同发展，以强化国家军事能力和提升综合国力的竞争优势。这种态势，促进了世界范围内的新一轮军民融合发展，力争以最快速度将科技成果应用到军事领域，谋求本国军事实力和综合国力的竞争优势。如美国国防部高级研究计划局和美国陆、海、空三军均设有专门机构，制定了军用信息资源的共享原则，有条件地公开军用信息源，动态发布美军军事需求。德国国防工业发展特点及相关政策，把加快发展军民两用技术作为国防科技研究工作的重点，国防部在科研规划的基础上确定、协调从事国防科研工作的民间科研院所涉及军工的总体任务，并提供研究项目资助、监督经费的合理使用，组织对研究成果督查与鉴定。英国国防部成立了国防技术转化局开展民用技术应用于国防工程的工作。法国政府在2003～2008年军事计划法（草案）中制订了优先发展军民两用技术融合发展的政策，国防部和研究部签署长期科技合作协议，旨在加强两部的科技合作，利用军民两用技术融合节省大量科研经费。日本军队系统对武器装备的需求由防卫省制定并反馈到政府，将武器装备需求纳入到整个社会经济宏观调控中，从宏观层面实现了军民融合。以色列军民融合发展主要表现在军转民方面，其军民融合的发展模式是:把军事工业作为本国工业与经济发展的先导，扩大军工技术成果的利用，将部分军工企业转为民间经营，同时鼓励企业利用国防投资开发民品。

当前形势下，科技进步是军民融合发展的高效促进剂。新一轮科技进步和产业变革加速3D打印、物联网、大数据、人工智能、新能源、新材料、生物科技等新技术的高速发展，新技术开拓了更多的军民融合途径，是军民融合发展的促进剂，由于新的科技进步呈现出不同技术和要素的融合，具有集成数字化、智能化、个性化的特征。

当前形势下，强化创新驱动引领融合发展具有鲜明的时代特征。我国正处于全面深化创新时代，国家正在大力推进“大众创业，万众创新”，创新时代推进军民融合发展的核心任务是建立强大的创新驱动机制，创新引领我国军民融合发展已成为全社会共识。

（2）军民融合发展的新要求

党的十八大以来，习近平总书记在国家总体战略中兼顾发展和安全，把军民融合发展确立为兴国之举、强军之策，作出一系列重要论述和重大决策，形成了习近平总书记关于军民融合发展重大战略思想。由此把军民融合发展上升到国家战略，这是维护国家安全和发展利益的必然选择。党的十八届三中全会把军民融合发展改革纳入全面深化改革总体布局加以推进，军民融合发展体制改革基本到位。

2017年1月22日，中共中央政治局召开会议，决定设立中央军民融合发展委员会，习近平任主任。在委员会第一次会议中，审议通过了多个指导文件，对如何贯彻落实总体国家安全观和新形势下军事战略方针进行了工作要点、工作规则和机构设置等方面的规定。这一重大决定，再次向世人昭示，军民融合是中国国家安全和发展的首要战略。

在十九大报告中，习近平指出“坚持富国和强军相统一，强化统一领导、顶层设计、改革创新和重大项目落实，深化国防科技工业改革，形成军民融合深度发展格局。”，在十三届全国人大的《政府工作报告》中，李克强指出“深入实施军民融合发展战略，深化国防科技工业改革。各级政府要采取更有力的举措，支持国防和军队建设改革。”，而在《“十三五”科技军民融合发展专项规划》中则提出“到2020年，基本形成军民科技协同创新体系，推动形成全要素、多领域、高效益的军民科技深度融合发展格局[2，3]。”这些都对新形势下我国军民融合的发展提出了新的要求。

军民融合发展的核心要求是：全面贯彻落实党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，落实党中央、国务院决策部署，以军民融合发展战略为引领，聚焦重大工程项目与重点领域，改革政策法规，推进军民结合的武器装备科研生产体系建设，实现军民资源互通共享和技术相互支撑，推动国防科技工业军民融合深度发展，建设具有中国特色的先进国防科技工业体系。

军民融合发展的关键要求是：坚持“国家主导，市场运作”、“问题导向，务求实效”，“协同推进，成熟先行”的基本原则[4]，在中央统一领导下，加强国防科技工业军民融合政策引导与创新，打破行业壁垒。针对制约国防科技工业军民融合深度发展的障碍，围绕“军转民”、“民参军”、军民两用技术产业化、军民资源互通共享等重点领域，突出解决深层次和重点、难点问题，向更广范围、更高层次、更深程度推动军民融合发展。充分发挥有关部门和地方政府作用，调动军工集团公司、军队科研单位和中科院、高等学校以及包括民营企业在内的其他民口单位等多方面积极性，协同推进军民融合发展。

2 军民融合发展现状与所存在的主要问题

经过政府、军地多部门的不断努力，我国军民融合近年来发展迅速，取得重大阶段性成果，具有“实施军民融合发展战略，形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局”的特征。“军民融合”已经纳入国家发展体机制整体方案，这将推进军地协同运行制度体系建立，有序推进军地组织管理工作。2010年，国务院、中央军委联合下发《关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》，从军工开放、军转民、军民资源开放共享、军工改革以及宏观环境营造多个方面，做出了一系列重要政策部署，加强“军民融合”建设发展。目前，在“军民融合”发展核心的组织管理体系方面，解放军战略规划办公室和国家发改委已经成立了军民融合职能部门，分别组织实施军民融合工作。各省（自治区、直辖市）也成立了相关领导机构，开展军民融合、技术成果转移工作。

尽管当前军民融合开展了大量工作、取得了许多成果，但面对新形势，仍然存在诸多亟需解决的问题，主要体现在如下几个方面：

（1）多领域协同过程对军民融合深度发展的认识高度不够

军民融合深度发展，由于各领域多个部门自成体系，存在以自我部门为中心的现象，造成对军民融合发展的战略思想认识不够统一，对军民融合深度发展的大局观认识模糊。有些军队部门对地方部门缺乏足够的开放意识，加之保密条例的限制，导致军地需求信息对接发生困难，地方科技研发机构很难深入了解军队的实际需求。在军地相关管理部门协同过程中，有的部门将相互之间的协同配合变成了权利分割和利益博弈的筹码，降低了军民融合发展的效率。

（2）军民融合深度发展的政策法规不全，执行力度不够

从当前政府和军队相关部门已出台的法规文件来看，还存在一些问题与缺陷。目前虽有高层的引导性文件与政策，但涉及军民融合具体实施的基本法规不多。有关促进军民融合、资源共享和培养军地人才等多方面缺少相关的政策法规。军民融合的许多政策都属于公务文件类，没有形成系统性法规，有的政策内容存在重叠及相互制约，有些法规体系可操作性不强，执行程序繁杂，军民融合过程《国民经济动员法》、《交通战备动员法》、《装备动员法》、《科学技术动员法》和《军队保障社会化工作条例》等缺乏相应的法规支持，这使得具体项目操作过程较难把握相关条例，造成扯皮。

例如，民营企业进入装备承制单位目录需耗时2-3年。要取得武器装备科研生产的4个认证，如表1所示[5]，需通过文件审查和现场审核，各领域、各部门都设置了相应的条件与门槛，军方负责主导审查。军队装备研制生产未实现集中统管，国防工业管理部门、军工集团各自认证范围也不兼容。认证时间长及通过认证的不确定性等因素直接影响了部分民营企业民参军的积极性。

表1 军工四证

（3）军品与民品标准体系存在相互制约

军品采用军用标准与民品采用的标准体系的差异经常造成同一产品在军用及民用领域的生产环节与使用过程产生不便，影响了生产单位的标准体系贯彻。不同标准的内容存在交叉与矛盾之处，导致军品民品融合过程出现了本不该有的技术壁垒，随着民用技术产品的水平不断提高，历史形成的军用行业标准也存在部分封闭现象，成为技术交融的阻碍。

3 军民融合的发展方向

十八大报告中明确指出，要坚持走中国特色的军民融合式发展方式，坚持富国和强军统一。实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度是我国特色社会主义的组成部分，也是军民深入融合的基础。结合我国军民融合的发展现状，以“军转民、民参军”方式进行军民融合，发挥国有军工企业及创新型民企的生力军作用，在“军转民”过程强化国有军工企业的牵头作用，利用军工技术的优势促进国民经济的发展。而在“民参军”过程中，通过创新型民营企业的灵活机制与市场优势，将经过国内外市场检验的优质产品与创新技术应用到军工领域，形成具有中国特色的军民融合发展模式。

（1）军转民

“军转民”指军工企业从纯粹为国防服务转型进入到服务国民经济，从过去只为军用服务，改为军民结合，保军转民。这中方式在俄罗斯、以色列等具有特殊地缘政治而优先发展军事工业的国家起到了重要作用。如以色列提出“以军带民”[6]，鼓励企业利用国防投资研发生产民品、将部分军工企业转为民营等措施将军工发展成果向民用领域扩散转移。

目前，我国军工企业已经初步形成了军品为国防主战线、军工技术促民品提升质量、占领市场的发展态势。军工企业在军民融合发展中起到了中流砥柱作用，体现出了国家对军工企业长期高强度投入积累的独特优势。

军用北斗在“军转民”过程体现了积极有效的市场作用，根据《中国卫星导航与位置服务白皮书》，2017年，我国卫星导航与位置服务产业产值已达到2550亿元[7]。其中，包括与卫星导航技术直接相关的芯片、器件、算法、软件、导航数据、终端设备等在内的产业核心价值达到808亿元，北斗技术对产业核心产值贡献率已达到70%，如图1所示。

延伸产值链是“军转民”过程的要点，通过打通产值链上下游，提升技术创造核心竞争力和优势，建立完整的价值链体系。实施低成本战略是“军转民”过程必须跨越的一道坎，要克服“军转民”前由于国家投入导致企业较少成本因素的固有模式。“军转民”过程关注人才是第一要务，新形势下，军转民企业要广纳人才、留住人才，使人才在“军转民”发挥生力军作用。

（2）民参军

“民参军”的核心是引导优势创新型民营企业与社会资源，进入军品科研生产等领域，推动军工产业升级，这将有助于军工企业集中精力进行核心能力建设。美国在“民参军”过程，90%以上的国防军工订单是由民营企业承接[8]。

根据中国产业信息研究网发布的《2017～2022年中国军民融合行业市场调查研究及发展前景预测报告》数据显示，我国2016年“民参军”市场规模达到了3288.5亿[9]，产业增值空间巨大，如图2所示。

“民参军”过程中，在保障国家战略、国防安全和完成重大专项任务的前提下，推进民品开发和军工科技成果转化，发挥国有企业混合所有制改革试点示范带动作用。

“民参军”过程中，需积极构建有序的竞争环境。借鉴国际上先进的发展模式，推动系统集成商、专业承包商、市场供应商的体系建设。推进军队、地方企业及科研院所的信息与资源共享，使民营科技企业及科研院所“民参军”的融合渠道更加顺畅。

“民参军”过程中，应加强协同创新。优化军民标准化协调机制，推动军民标准通用化，鼓励军工单位参与民营科技企业相关专业标准的制修订工作。鼓励依托高校、科研院所及创新型企业建立武器装备科研体制及生产配套。“民参军”企业既可与科研院所、军工集团展开合作，成为承接两者技术转化的产业平台；也可致力于军民配套、两用技术与产品标准通用，从而实现军民产品的相互转换和针对性优化。“民参军”企业应与军工集团深度合作，促成产业化平台，联手利用军工集团的国防资源和民营企业灵活的市场机制扩展市场。

“民参军”协同创新过程需加强产学研合作。利用高校在基础理论方面长期积累的技术成果，结合企业的设备与制造优势，协同完成“民参军”过程重点与难点技术的攻关。

4 结论

推动军民融合由初步融合向深度融合过渡，形成军民融合深度发展格局，构建一体化的国家战略体系和能力，进而实现跨越发展，形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展新格局，将是今后一个时期的重点任务。本文在分析军民融合发展的新形势与新要求的基础上分析了军民融合发展现状与所存在的主要问题，明确了军民融合的发展方向。其中，“军转民”与“民参军”是军民融合发展的两个重要方向，在国家政策与制度层面的支持下，军工企业、科研院所以及民营企业充分发挥各自优势，协同推进深层次的军民融合，实现我国国防事业与国民经济共同发展的新篇章。