完善国家机构组织法应坚持三原则

_王锡锌

党的十九大报告提出要完善国家机构组织法。组织是国家治理体系和治理能力建设的一个重要维度。政府是现代国家中最大型的组织，完善国家机构组织法，应坚持功能优化、结构优化、法治优化三原则。

一、功能优化原则：“放”与“管”的逻辑

功能优化要求组织改革需根据政府与市场、社会的关系，来明确政府到底需要做什么和不做什么。这是组织改革的逻辑起点。因为只有确定了政府应该做什么之后，才能合理地设置政府机构，配置相应的职权职责，确定政府机构纵向横向关系。功能优化原则的核心问题是确立科学、合理的政府职能。在当前，最紧迫的问题就是要处理好“放”与“管”的关系。

从过去几年政府转变职能和“放管服”改革的实践看，简政放权是各级政府职能改革的中心内容。但怎么简政？如何放权？在该监管的领域如何强化监管？如何推动简政放权这一“政府再造”过程？

首先，政府职能改革中，无论是“放”还是“管”，都需要明确基本的逻辑。简政放权和依法监管，本质上就是政府职能如何做减法和加法。从宏观上来讲，这种政府的“职能再造”需要明确基本的逻辑。比如，正在进行的许可审批和非许可审批改革，许可审批的数量虽然一直在减少，但从市场和社会主体的角度来感受，各种许可审批并没有大幅度地减少。究其原因，就是“放”和“管”的逻辑不够清晰，因此许可审批改革存在着避重就轻，搞“数字游戏”的情形，统计口径上许可和非许可审批事项减少了，但实际上是“合并同类项”，效果并不理想。类似问题可能在许多权力清单、责任清单和负面清单中也同样存在。没有基本的逻辑，简政放权会失去明确的方向，也难以评估效果。改革的逻辑不明确，改革过程中利益博弈极有可能导致“管”与“放”的空转以及周期性的循环。

所谓“放”与“管”的逻辑，就是决定哪些要“放”，哪些要“管”，依据是什么，目的是什么。不把这个搞清楚，政府职能改革将迷失方向。可喜的是，这几年来政府机构改革的逻辑是清晰的。李克强总理不断强调，现在我们行政许可制度包括整个政府改革的逻辑，就是要从政府与市场的关系、政府与社会的关系这个角度来决定哪些做加法，哪些做减法。在这个背景下，“放”与“管”要走出一些误区。比如，既不能明放暗管，一味地重复管理主义的路径依赖；也不是一味地放就好，而是要看必要性、回应性、有效性。比如在环境治理、食品安全监管质量等领域，就不能一味地“放”，而是要加强“管”，增强政府执行力和公信力。在这个意义上，“管”也是一种服务。所以“管”和“放”的核心问题是如何处理好政府与市场、政府与社会的关系，这就是职能改革最基本的逻辑。

其次，从治理现代化的要求讲，政府始终需要面对有效治理问题。因此，“放”与“管”必须考虑现实中存在的必要性，必须考虑解决现实问题的有效性。今天的政府担负着很多“积极”的职能，需要回应各种新出现的社会问题和社会需求，如果现实中出现了问题，法有授权当然要管；法无授权，但从政府的职责和功能中，无论从法理上还是逻辑上，也会延伸出政府管理的职责。比如互联网特别是电子商务，在很短的时间里迅速发展，法律对政府部门监管的授权跟不上。如果“互联网+”成为普遍、重要的经济活动模式的话，政府肯定是需要管也应该管的，因为“必要性”本身就是最高的法律。如果一个问题真的出现了，构成现实的问题，那么即使法律没有授权政府做，政府也应该去回应，而不是因为“法无授权”就回避问题，这不符合现代回应型治理的要求。

因此，如同“放”和“管”不是“放”多了就好或者“管”少了就好一样，“作为”还是“无为”也同样需要一个基本标准和逻辑。这个逻辑是二元的。一是“必要性逻辑”，即无论是“放”还是“管”都要考虑必要性；二是政府与市场、政府与社会的关系逻辑，看哪种机制解决问题更有效。

再次，“放”和“管”的本质是利益调整，因此，推动“放管服”改革应当跳出部门利益自我改革的怪圈。是放，还是管？如何管？谁来管？这些改革和调整过程本质上都涉及各种利益博弈。从监管改革来看，“放”和“管”其实都是政府自身改革的过程，这个改革的过程可能会遭遇依法监管的两难：很多情况用法来管一个事情，虽然做到了依法，但在经济学意义和社会意义上却是不合理的。在本质上，这是一个改革与合法性的矛盾。从政治学意义来说，改革与依法其实是一种既得利益和新兴利益的竞争关系。在有些情况下，即便政府依法监管，也未必就是合理的，依法只是一个有效率的监管的必要条件，而不是充分条件。职能改革中的“放”也好，“管”也好，到底谁来推动？“放管服”改革涉及很多根本性、重大的利益再分配，如果只靠政府自己推动，可能会面临动力递减和匮乏，因为改革过程会触及政府及其部门自身利益。一旦改革进入深水区，动力匮乏就更为明显。改革所遭遇的所有问题，最后都可归结为改革的动力必须符合改革的逻辑。这意味着政府职能“放”和“管”的改革，既要有政府自我革命的魄力来推动，但更多还是要借助市场的力量、借助社会和民众的力量，使“政府动员”的改革过程同时也成为“社会动员”过程，从而使改革获得朝向既定目标的强大动力，而不至于陷入空转和循环的困境。

二、结构优化原则：组织改革的内部关系优化

当“管”与“放”的问题界定清楚，政府与市场、社会的关系清晰之后，我们就理清了政府的职能职责。在此基础上，遵循结构-功能逻辑，作为组织系统的政府在结构上的优化方向，就是保证如何最有效、最有力地实现政府职能。组织法改革的结构优化原则，其实也就是在明确政府应该干什么之后，进一步追问应该如何通过组织工具的优化，实现工具理性，最好地落实管理目标。

机构的设置和变更、调整等（也就是“再组织”）过程如何实现组织的工具理性。从组织管理学的角度看，组织是实现目标的工具，因此，机构的组织和再组织过程，都应当有利于目标的实现，具体而言，就是职能实现的有效性（efficacy）和效率（efficiency）。比如，一个组织到底采用委员会制还是首长负责制？应配置多大的责权利？应如何配置人财物等资源？这些问题都是结构优化问题，其处理原则应该是促进组织的工具理性和能力，而不是机构本身的利益。但在实践中，组织改革往往受组织自身利益的控制，在很大程度上导致机构改革的变异，变成组织的“再组织化”（表现为组织机构的重新排列组合）过程。我国过去几十年间的多次机构改革问题，已经表明这种结构优化过程的难度。

如何处理好国家机构组织系统中的横向和纵向关系。这其实也可以被理解为一种延展的工具理性，也就是将整个政府系统看作实现国家治理的工具系统，因而在整体上是实现国家治理体系和能力现代化的工具，从这个放大了的系统图景来看，系统内部的横向和纵向关系优化，也是组织工具理性的重要内容。

政府机构的横向关系所出现的问题，早已被人们认知，实践中也带来不少问题。比如，政府的不同职能部门之间职权职责交叉、重叠之情形，比比皆是，导致政府组织在实现目标过程中存在缺位、越位、错位、不到位等情形，工具理性受到部门利益驱动的碾压，导致大量的执法困境，其中最典型的包括传统的食品安全监管以及正在兴起的网络监管和治理等。

随着区域协调发展之命题的提出，政府间关系（或称府际关系）问题也日益突出。比如长三角、珠三角、京津冀等区域合作协调治理等目标的实现，在很大程度上提出了横向“府际关系”的命题。如何在区域内协同治理环境、市场、社会保障等经济、政治、社会问题，已成为我国当前经济社会发展的新问题，其必要性自不待言，但是与此相匹配的组织工具，远不能回应现实所提出的治理需求。

政府系统中纵向结构关系，也就是各个层级的政府之间的关系，无论是在规则还是实践层面，都存在比较大的非制度化特点。在宪法层面，虽然存在着中央统一领导，同时发挥地方积极性和主动性这一基本原则，但这一原则远未得到制度化释明；更何况，实践中除了需要解决中央和地方关系外，日常需要面对的大量纵向关系问题，其实主要集中于省以下政府间纵向关系问题应该如何处理，特别是省、市、县之间的纵向关系如何处理的问题。党的十九大报告提出赋予省级及以下政府更多自主权，但仍需要明确不同层级政府之间的关系应如何改进，如何优化。比如，作为超大型国家治理中最重要、最基础的组织单位——县级政府，如何处理与设区的市之间的关系？县级政府作为一个组织工具，其主要功能是落实上级政府的管理任务，还是服务和满足本地民众的需求？是“仰望星空”，还是“面朝大地”？

三、法治优化原则：组织与再组织的法定化

组织改革的第三个原则，就是法治优化原则。所谓法治优化，就是要在完善国家机构组织法的过程中，坚持法治原则，做到机构设置、变更、重组、职权职责的配置、机构纵向和横向关系等各个方面，都依法而为，于法有据。

一是组织法定。机构的立改废等，都要有法律依据，这是组织合法性的基础。在我国，组织法（Organic Law）的含义与法治发达国家相比，有所不同。我国的组织法，比如法院组织法、政府组织法、国务院组织法等，主要是关于机构内部组织的法律，而在国际上，组织法通常是指创设一个组织并对其进行赋权的法律，这种法律通常是严格意义上的由代议机关制定的法律，从而建构法律上的委托—代理关系，为组织的权力及其形式提供合法性基础。比如，美国通过环境与公共政策法，创设了EPA；“9·11”之后，通过国土安全的立法，创设了国土安全部等。组织法定原则不仅是组织合法化的基础，而且可以有效控制机构的自我复制、抑制组织立改废的随意性。应当指出的是，组织法定中所指的“法”，主要是狭义的法律，也就是说，涉及国家机构组织的设立、调整等重大事项，必须要以法律的方式而为之，从而抑制机构“自我赋权”、自我复制的冲动。

二是职权法定。组织法定形象地说就是组织创设要有法律“准生证”，而职权法定则更进一步要求组织的职权职责配置通过法律方式明确化，防止组织对职能的推诿，利益的争夺等缺位、越位、错位的情形。目前在我国机构转变职能和“放管服”改革背景中正在展开的政府及其部门权力清单、责任清单等制度，其实正是基于职权法定原则的考虑，通过清单的方式，来进一步检验职权职责的合法律性。

三是地位法定。组织依法设定并依法获得职权职责后，必须以法律方式明确其地位，在组织履行职责过程中，享有受到法律保障的地位，行使职权和履行职责不受非法的干预。组织地位法定化，也可以有效保障公务员在履职过程中的独立性，防止其他组织和人员对公务员依法履职情形的非法干预和干扰。

四是权利利益法定。法治原则并不仅仅对组织及其人员进行控制，也对组织应当拥有的权利和利益进行保护。比如，作为公共机构的组织为了实现管理和服务职能应当拥有的资源、信息、协助、编制等，应当得到法律保障；组织相互之间协作、合作的权利义务关系在法律上得以明确；公职人员履行职责所必需的资源、技术、手段、措施受到法律保障；公职人员基于绩效而享有的奖励、晋升、福利等受到法律保障。

工欲善其事，必先利其器。面对国家治理体系和治理能力现代化的宏大目标，以及在此一目标背景上众多改革举措的落实，国家组织机构的优化完善之基础性意义，已日益凸显。但过往的改革经验也表明，组织改革极易陷入“组织的再组织化”陷阱，而组织改革的基本原则，或可为当前的国家组织机构改革提供一个基本坐标。