监察体制改革视域下我国法律监督机关的宪法定位

周乐军

(东南大学 法学院，江苏 南京 211100)

检察院作为我国宪法规定的国家法律监督机关，其检察权的性质定位一直为我国学术界与实务界所争议。与此相类似，以法、德为代表的大陆法系国家曾经也对检察权“是行政权还是司法权”争执不下。事实上，争议的背后是探求检察官在刑事诉讼程序中的应有法律地位及价值取向。以“行政权或司法权”的争鸣为例，如果将检察权界定为一种司法权，那么检察官的法律地位将比同于法官，具有相当的独立性，由此而不应施行上下一体的检察体制，检察官应独立办案。由此可见，我国宪法将检察院定位为国家的法律监督机关是历史的遗留问题①1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中央人民政府组织法》第28条规定：最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。1954年制定的中华人民共和国第一部正式《宪法》第81条明文规定：中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。1978年《宪法》第43条规定：最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。还是准确的定位，则同样也成为此次监察体制改革下检察机关或监察委员会之宪法定位的关键。如果法律监督本身就是检察权的内在价值，具有统筹检察机关各项实证职能并指引检察制度改革的方向，那么即使检察院发生部分职权的变动但依旧并始终是我国的法律监督机关；相反，如果法律监督仅表现为检察机关的部分职能，那么此次监察体制改革下我国检察院法律监督机关的宪法地位将面临沉重冲击。

一、监察体制改革下法律监督机关地位的变动

2016年12月25日，全国人民代表大会常务委员会正式作出了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)，并于2017年11月正式公布了《中华人民共和国监察法(草案)》(以下简称《草案》)。《决定》规定：“将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。”监察委员会由试点地区的人大选举产生，监察委员会可对该地区所有国家公职人员的违法犯罪行为行使监督、调查、处置权，《草案》对此也予以了确立。《决定》和《草案》都规定将检察院查处职务犯罪的职能整合至监察委员会后系以“调查”为其具体职能，并未称之为“侦查”，而调查和侦查之间其实存在着实质性的区别。调查系针对控告、举报和报案材料的审查，或者根据犯罪以及一般违法的线索展开的初步调查，其意义在于确定是否立案、决定是否启动追诉程序，我国此次监察体制改革前的《行政监察法》所规定的行政监察措施就称为调查，往往系刑事立案之前的初步措施；而侦查则是刑事犯罪立案后的调查，具有管辖、程序适用上的专属性与严格性，属于正式的刑事诉讼程序中一系列的强制性措施。因此，以“调查”而非“侦查”作为监察委员会的具体职能，是继续保留检察院的职务犯罪侦查职能，还是只作为一种试点阶段的保守赋权，目前来说的确存有疑惑。但从《决定》及《草案》规定“对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉”可以看出，《决定》中所谓“调查”即包含监察委员会对职务犯罪的侦查权能。[1]也就是说，监察委员会的调查职能包含具有行政属性的对公职人员违法调查以及具有刑事司法属性的犯罪侦查，前者如谈话措施，后者有如讯问和搜查措施等。

当检察院的部分职能尤其是对国家公职人员的职务犯罪侦查权能以及相应的反贪、预防腐败职能整合至监察委员会之后，意味着检察院作为我国宪法规定的法律监督机关的地位可能发生变化。因为监察委员会之监察权本质上就是对国家公职人员或国家机关进行监督的权力，从功能意义上来说，相比于检察院而言，其职权监督特性更为明显与集中，“监察权是监察机关透过各种不同程序所执行的一项行动，系针对被监察的机关之行为或作为，检视是否符合或履行宪法上及法律上所规定的要求”[2]。或者如有学者所言，检察院正因为具有职务犯罪侦查权能才是支撑其作为我国宪法规定的法律监督机关的主要依据，“检察机关行使职务犯罪侦查权，系检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位所决定，亦系法律监督的必要手段和有力保障”[3]，“检察机关行使职务犯罪侦查权是法律监督的必然要求”[4]。于是部分学者就建议，通过修改宪法将监察委员会作为我国的法律监督机关，重新配置检察权以使检察院更好地发挥公诉职能。他们认为，“真正与法律监督权内在相合的权力，正是对职务犯罪的侦查权”，“由于监察委员会最为重要的权力实际上是继承自检察机关的职务犯罪侦查权，因而在性质上，监察委员会也应该承袭检察机关的‘法律监督’机关的名号才对”*胡勇博士认为：“职务犯罪侦查权，是检察机关最具刚性和监督属性的权力，它通过对公职人员职务犯罪的查处，促进公职人员依法行政和公正司法，保障国家法律统一正确实施，具有直接的公权力指向性和对公权力的监督制约性，是我国宪法把检察机关定位为‘国家法律监督机关’的主要根据和重要支撑。监察委员会取得职务犯罪侦查权后，再加上对公职人员违纪与违法行为的调查权，实际上取得了远比此前检察机关更大的法律监督权。这样一来，监察委员会就事实上取代检察机关成为了真正意义上的法律监督机关”。参见：胡勇.监察体制改革背景下检察机关的再定位与职能调整[J].法治研究，2017(3):85.。如此而言，全面实行国家监察制度，不仅需要制定相应的监察组织及程序法，更需要修改宪法，尤其是对我国法律监督机关的宪法归属应进行重新考量。然而，仅仅因为监察委员会获得了原属于检察院的职务犯罪侦查权能就成为了我国宪法上的法律监督机关，或者检察机关本身所具有的诉讼监督权能也仅是其享有公诉权的应有范畴，与法律监督无关。本文认为，此种论调是十分片面的，我国宪法规定检察院作为法律监督机关，并非仅仅因为其具有职务犯罪侦查抑或是诉讼监督权能等现行法律规定的监督职能，而是由于其具有了以“公诉”为中心的权力场域才成为法律监督机关。因此，即使检察院的职务犯罪侦查等职能整合至监察委员会，但只要检察院依然拥有以“公诉”为核心的权力，那么其作为我国法律规定的法律监督机关的地位就不可动摇。

二、法律监督：检察权的内生价值

相比于司法权的中立性特征而言——“作为一种实质的国家活动，司法是指依法判断具体案件事实并且对法律主体(争议)的权利义务作出决定的活动”[5]176，行政权则带有明显的国家整体意志执行性，“公共行政的任务主要是执行法律和政府的指令，但并非按照特定的条件和计划单纯地执行，而是根据计划的目的，创造性地执行特定任务和改善社会条件的活动”[5]26。因此可以说，以中立的姿态对争议进行裁判是司法权最本质的内核，法官无需过多地考量外在意志力量的影响，法律才是法官最终的裁判依据。但行政则不同，行政权具有鲜明的主观意志倾向性，其目的在于维持社会秩序的稳定、积极保障社会福利给付、维护国家公共利益，如拉德布鲁赫所言，“行政是国家利益的代表，司法则是权利的庇护者”[6]。然而，相比于司法权的中立裁判与行政权的国家意志执行而言，检察权的内在本真则是法律监督。

(一)检察官的客观义务：检察权法律监督属性的必然性

现代检察制度，是“革命之子”及“启蒙的遗产”，诞生于法国1789年资产阶级大革命时期，而后经德国继承并进一步发展。创设检察官制度的主要目的，乃废除当时的纠问制度，确立诉讼上的权力分立原则，通过对法官侦、控、审一体的分立，达到权力的制约。这也是法治国权力分立理念的直接体现。与此同时，为摆脱警察国时代封建王侯统治爪牙之警察行政权对人们权益的干预与侵犯，防止警察机关通过对犯罪的狂热追诉而进一步分立警察的犯罪侦查权，由检察机关主导对犯罪的侦查。然而，如果仅仅是为了达到权力分立以防止权力滥用而无视检察权独立的内生价值，那么检察机关同样将会成为统治阶级镇压民众的专政工具。因为在对犯罪追诉的程序中，检察官所从事的控诉职能只是整个刑事诉讼中的一环，或者说只是刑事犯罪追诉程序流水线上的一个车间，通过权力分立的确可以起到权力制约、防止一权独大的目的，但却无法进一步实现对权利侵害的预防与保护。分权学说虽然强调机构分立、职能分立、人员分离、互相制约，但是这些机构之间并不主动相互制约，否则的话就是对其他部门职能的“干预”[7]17，因为“制约的影响在于它对上一个环节中权力行使的结果作出评判以及决定是否启动下一个环节的程序”[8]。易言之，如果检察权仅仅是为了对侦、控、审一体化的分立，消极地承担刑事犯罪追诉中的控诉职能，检察官将无法主导警察对侦查结果的客观公正性，也难以深入地监督法官客观公正的判决，最后发展的结果也必将成为政府为实现其行政或政治目的的代言人，如此引入检察制度其实并无多大的改革意义。

然而现代检察制度并没有遵循此种改革和发展路径，而是走向了一条“法律守护者”的道路。萨维尼就强调：“检察官作为法律的守护人，负有彻头彻尾实现法律要求的职权”[9]23。而所谓“守护人”，其意义在于“在需要一个守护者的时候，人们所期望的当然是某种特定的保障，而这里所谓的保障，自然也就是出自于对特定的危机、而且是由特定来源所产生之危机的想象，守护者所行使的并不是一种抽象的、无所不在的守护，而毋宁是在确保某种具有威胁性的特定具体危险不会发生”[10]。换句话说，尽管检察机关获得对刑事犯罪的公诉职能，但检察官并非要成为一个像诉讼当事人或者其律师那样仅为政府或国家的利益而竭尽全力进行狂热控诉的一方当事人，而更应具有对刑事诉讼中违反法律的行为进行积极预防与纠正的功能，由此达到追诉犯罪与保护人权的目的。*我国2012年《刑事诉讼法》第2条亦规定：中华人民共和国刑事诉讼法的任务，是保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究，教育公民自觉遵守法律，积极同犯罪行为作斗争，维护社会主义法制，尊重和保障人权，保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利，保障社会主义建设事业的顺利进行。因为法治国家的刑事诉讼程序，禁止不择手段、不问是非、不计成本地打击犯罪，“检察官应仅力求真实与正义，因为他知晓，显露他(片面打击被告)的狂热将减损他的效用和威信，他也知晓，只有公正合宜的刑罚才符合国家的利益”[9]26。详言之，对犯罪的追惩仅是检察权内在价值中的一个，设立检察制度更在于对法律的守护，也就是要让客观的法意旨贯穿于整个刑事诉讼中，而所谓的客观法意旨，除了追诉犯罪之外，更重要的是保障民权。因此，检察官在对待刑事追诉的价值取向上就负有一种客观义务，不但要发现案件的真实性，还应该强调结果的公正性，由此就处于一种负双重等阶义务的地位，既要查明对被告“不利”的事实，又要为“有利”的事项而努力，但这两项同阶义务并不冲突矛盾，因为其上位概念正是实现刑事诉讼法之目的：追诉处罚犯罪并保护被告权益，或者说，确认国家对被告的刑罚权“存在”或“不存在”，以实现实体真实与正义。[9]23既然检察官以发现真实情况为职能取向，那么就不应站在当事人的立场上，而应站在客观的立场上进行活动。[11]因此，仅仅将公诉作为检察权的内在价值而认为检察官是国家或政府的代言人显然是片面的；检察官是“国家的代理人”，但也只能是“法治国的代理人”。作为“法律的守护者”，检察官的最终目的始终是确保客观的法律得以正确实施。如此而论，以“法律守护者”的视角来审视检察官的公诉职能就会发现，检察权的存在并非仅仅是为实现对刑事侦、控、审一体的分立制约，更在于具有一种积极进行法律监督的价值与功能，“检察官由于角色和职能的双重性，既是客观义务的义务主体，即客观义务的约束对象，又是客观义务的监督主体，负有监督其他义务主体履行客观义务的职责”[12]，“站在法律的立场，坚持客观公正，超越当事人局限，是‘客观义务’的基本内容，这也应当是对法律监督的基本要求”[13]。

可以说，萨维尼等思想家最大的贡献，是将自由主义即法治国家思想具体挹注至刑事诉讼程序改革当中。一方面将“当权者之利益”与“国家之利益”分离，另一方面将“保障民权”与“追诉罪犯”相提并论，同列为国家法意志的依归；而国家代理人之任务与义务，即为在刑事诉讼中实现此等国家法意志，因而有“法律守护人”之美名。[9]57检察官在刑事诉讼中要践行“法律守护人”的角色以及履行客观义务，则必然要求检察官具有监督警察、法官的职能，“检察官之职责不单单在于刑事被告之追诉，并且也在于‘国家权力之双重控制’；作为法律之守护人，检察官既要保护被告免于法官之擅断，亦要保护其免受警察之恣意”[9]9，并达到保障民众权益之目的。所谓保障民众权益，不仅指保护被告人的权利，也要保障被害人的权利，即不但要进行法律监督以防止那些应该受到惩罚的人逃离法律的制裁，督促警察立案侦查；但也应该积极保护那些不应该受到惩罚的人因为政府的某种目的而无辜成为刑事追诉下的替罪羊羔或受害者，因此，同样需要对警察侦查以及法官裁判进行监督。事实上，检察官是作为刑事程序的全程参与者，通过对警察侦查的监督以保障刑事诉讼入口的客观性，通过对法官审判的监督以保障刑事诉讼出口的客观性，并对执行进行监督进而保障法律得以真正实施。由此可见，“检察官乃刑事程序进展中决定性的过滤器”[9]11，既监督控制警察的侦查，又监督制衡法院的审判，同时也对人们普遍的行为是否构成犯罪进行监督，以实现维护国家法制统一之目的，此便为检察权与法律监督的内在关系。

(二)制约与监督的对立统一：检察权法律监督属性的正当性

现代检察制度是为分立侦、控、审一体纠问式审判而诞生的，因此，在对刑事犯罪进行追诉程序中，检察官的公诉权对警察的侦查、法官的审判具有十分显著的制约作用。*我国2012年《刑事诉讼法》第7条规定：人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律。制约强调的是一种条件上的抑制性，就像检察官不提起公诉，警察立案侦查的案件就无法过渡到法院审判程序中，法官也就无法对犯罪嫌疑人进行定罪量刑，整个刑事程序将无法完成。因此，制约是双向的对立关系，但制约也具有权力场域的限制性，彼此间都不可将自身的权力触角延伸至其他机关权力范围之内。而监督则不同，监督强调的是一种外在力量的单方介入，监视、督促监督对象改正、纠正错误或为受害人积极寻求救济途径。如此而言，在检察官的公诉职能与法官的审判职能之间平等控诉关系的基础上，如果又赋予检察官一种法律监督功能来监督法官的审判，似乎就打破了诉讼结构的平衡。

事实上，制约与监督之间的矛盾对立是控审间的权力分立制约与检察官客观义务之间的冲突，前者强调控审各方权力的歉抑，互不干预，以保持刑事诉讼结构的平衡；而检察官的客观义务又使得检察官不得不对警察、法官报以不信任，通过对侦查、审判程序积极进行单方面的监督以确保对犯罪的追惩判决符合法律规定的内在要求。但是，检察官基于客观义务而产生的监督并非一般意义上的监督，而是法律监督。强调法律监督，是以符合法律规定并实现法的客观意旨为根本准则，作为“法律的守护者”，检察机关只能以实现法律的客观意旨为目的而非检察机关自己的意志或出于某种政治目的进行监督。易言之，法律监督并非如同基于行政上下一体为实现行政机关的整体意志而改变或撤销下级机关决定的监督。同时，法律监督也只是一种根据法律审查被监督者之行为或决定是否符合法律规定的程序性监督，检察机关的任何一项法律监督举措，都必然只是引起进一步合法性审查的法律程序的启动而非直接进行实体上的处分，以保持各分立权力的独立性，防止检察权造成强制性的直接干预。因此，法院直接撤销或改变行政机关不合法决定或上级法院对下级法院不合法判决进行的司法监督也都不是法律监督。事实上，在法律面前，检察权和审判权是同等的，并非存在谁高于谁的问题，也不存在谁干预谁的情形，二者统一于法律，法律是监督的依据，也是其监督的界限。如果法律监督程序启动而引起进一步的审查程序，经审查被监督者行为符合法律规定，则再次证明决定的有效性与正确性，但审查程序的启动并未造成权力的干预，至多只是产生一种事实上的影响，检察机关的法律监督程序只是启动对被监督行为的进一步审查而已，并非直接对被监督行为或决定作出实体性的变更或撤销，法律才是被监督行为合法性最终确定的依据；而如果经审查不符合法律规定，则证明该行为本身就应该予以纠正，法律监督程序的启动是合宪的。由此可见，检察官对法官之角色，除扮演“同等机关”外，另外亦扮演“监督机关”，亦即，对于法官的“认事”与“用法”扮演着合法性之监督义务，即为了“法维护”之角色，而监督法官的审判程序。[14]86

三、检察院作为我国宪法上法律监督机关的合宪性

综上所述，以公诉为核心的检察权，基于客观义务之要求，检察权由此而具有一种普遍性的法律监督功能，不仅可对行政权和司法权进行监督，即所谓对“权”或“事”的监督制约，也可以对“人”的违法犯罪行为进行监督，以确保国家法律的客观意旨得以贯彻实施。事实上，由于刑罚是对违法行为的最后手段，通过对刑事犯罪的追诉，根据举重明轻原则，检察机关可以成为对人们是否遵守国家法律进行全面监督的机关，具有权力赋予及行使的正当性。然而，检察权的内在价值为法律监督只是一个方面，其解决的是检察权与行政权及司法权之间的内核区别；但检察机关法律监督的范围有多大，是否有必要将其作为宪法上的法律监督机关而具有对国家法律的实施进行全面监督的功能，或者即使作为宪法上的法律监督机关，其权力的合理范畴有多大则是另一方面，此乃一国政治法律制度选择的问题。

(一)我国一元宪政体制国情的符合性

在德国，从1848年开始设立检察制度，刚开始也只是为了对抗纠问法官的滥权所设立的“监督机关”，其后才慢慢发展成为对警察监督，及取代法官的审前侦查程序的角色；甚而进展到执行监督，即今日德国法制的刑事诉讼程序全程监督者角色。[14]80但德国的法制并没有将之定位为宪法上的法律监督机关；相反，只是作为行政机关下面的一个部门，受司法部长统一领导。同时，无论是大陆法系还是英美法系其他国家的检察制度，检察机关基本上都不像我国这样直接由权力机关产生，并且具有与行政机关及法院相比同的法律地位及广泛的法律监督职能。但另一方面，我国是由人大主导的一元宪政体制，在我国人大产生的行政权与司法权之间就缺少一根互相制衡的权力棒，尤其是对司法权的监督，因为司法机关具有对行政权合法性的审查权，但却没有其他权力对司法权进行监督制约，难以保持宪政权力结构的稳定。换句话说，虽然权力分立与制衡是西方实行民主法治国家的基本原则，我国未实行西方的三权分立制度，行政权、司法权都由人大产生，即使存在权力分立，也只是由人大将不同属性的权力赋予不同的机关行使而已，但权力分立与制衡所产生的宪政权力结构的稳定则是任何法治国家所追求的。由于我国人大特殊的职权行使机制以及法律地位的至高性，一方面无法常态化地对行政机关及法院进行监督制约，只能做抽象性的处置，不能单独对个案进行处理；另一方面行政机关及审判机关也无法与人大之间形成权力制衡。因此，就需要增设一个与行政机关和司法机关同等地位的机关进行权力制约。而以法律监督为内生价值的检察机关正好切合权力机关——全国人民代表大会对行政机关和司法机关进行监督的机关，由此我国的检察机关就承担起人大对我国法律实施监督的任务，从而成为我国宪法上的法律监督机关。但为了防止检察机关成为法外的监督机关(因为只有检察机关对行政机关和司法机关的监督，而无相反的制约措施)，检察机关的法律监督则必然又仅能具有程序性的监督效力，以防止造成实体上的干预。事实上，司法权对行政权的制衡，是司法权具有直接干预行政权的权能，实质上是司法权在法定的情况下可行使一部分行政权，比如撤销或变更不合法的行政决定，这是因为如“只限于行使其自身的职能，政府各部门便无法对其他部门行使不当的控制或影响”[7]17，只是其干预的界限存于各个相关国家权力作用范围的非核心部分而已。[15]总而言之，为了弥补对行政权和司法权制约监督的不足，防止权力腐败和被滥用，保证国家权力在法治的轨道上正确运行，就必须在人民代表大会下设立专司监督的法律监督权能，并将该权能赋予某一机关，使其成为专门的法律监督机关[16]，而检察权的内生价值属性就是法律监督，如此正好切合我国宪政体制的要求。由此可见，我国的检察机关是权力机关对国家法律实施进行监督的代表机关。

(二)监察委员会监督权能自身的局限性

在我国的此次监察体制改革过程中，当检察院的职务犯罪侦查等权能整合至监察委员会之后，从功能意义上来说，监察委员会的监察职能的确具有显著的监督性——对国家机关及其公职人员的行为是否符合国家法律、政策等规定进行监督、检查。但这种监督仅为一般意义上的监督，与公安机关对普通刑事犯罪的侦查以及对违法行为的检查等职能之间并无二致，只是监督对象不同而已。他们都无法与检察院以公诉为中心的权力场域而基于客观义务所要求的法律监督相比同。法律监督，强调对人们权益的保障与对犯罪的追惩始终居于同等地位，具有监督法律正确、统一执行的内在价值。而侦查或调查则是“通过收集确实、充分的证据，尽可能将所有的犯罪分子都交付审判，从而实现宪法和法律维护社会安宁与秩序的职能目标”[17]，具有目的上的单一性与功利性。因此，缺少了对客观义务的内在要求以及由此而对人们的行为进行普遍性的审视与监督，并不符合法律监督的内在构成。

事实上，与其说此次监察体制改革是职权的转隶，还不如说只是对监察委员会的赋权，因为，即使检察院的职务犯罪侦查权能转隶至监察委员会，但检察院的侦查权能并没有完全丧失，如我国《刑事诉讼法》就规定了检察院对公安机关侦查的案件可以退回补充侦查，也可以自行侦查。*我国2012年《刑事诉讼法》第171条规定：人民检察院审查案件，可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料；认为可能存在本法第54条规定的以非法方法收集证据情形的，可以要求其对证据收集的合法性作出说明。人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。同时，《检察院组织法》第11条规定：人民检察院发现并且认为有犯罪行为时，应当依照法律程序立案侦查，或者交给公安机关进行侦查。由此可见，单纯地认为监察委员会获得原先属于检察机关的职务犯罪侦查权能，就取代了检察机关的法律监督机关之宪法地位是片面的。更何况，此次监察体制改革，从《决定》及《草案》赋予监察委员会的职权作用对象可知，监察委员会并无对机关的监察权能。易言之，监察委员会不具有对“权”或“事”的监督制约功能，仅行使对公职人员的违法犯罪进行“人”的监督，因此，监察委员会更像是一个对公职人员违法犯罪行为的真相披露者，但其权力场域也仅限于此。而法律监督，更强调产生具有法律效力的督促措施及纠正程序，具有权力制约的功能。另外，监察委员会监督的对象仅为国家公职人员，而不具有对普遍民众之行为进行监督的功能，同样还具有监督对象的局限性。

四、结 语

作为“法律的守护者”和以公诉为核心的检察权，基于检察官的客观义务而具有法律监督的内生价值。但如同行政权的本质为法律执行、司法权的本质为法律适用一样，一旦将行政权和司法权分别赋予行政机关和审判机关，这些机关所具有的具体职能则会呈现一定的混同。也就是说，行政机关可能会具有司法权或立法权的职能，审判机关也可能会具有行政权的职能，这是因为，“政府的大多数活动要复杂得多……以至无法将它们分割为意志活动和执行活动”[7]304，因此，“行政任务主要而并非全部都由行政机关执行。一方面，在特定情况下，议会(议会行政、预算事务、计划行为)和法院(司法行政、非诉案件主管权)也可以以行政的方式进行活动；另一方面，在特定条件下，行政机关可以立法(制定法规命令)”[18]。换言之，虽然检察权的内在本真为法律监督，但检察机关或法律监督机关的具体职能也可能会具有一些非法律监督的职能。由此可见，法律监督是对检察机关行使权力所要达到的功能和目的的一种整体描述和定义，它解决的是检察权的功能问题，不解决检察权的构成和内容问题。如此而言，“就不能将检察机关的法定职权分解成一项一项的权力，然后质问某一项权力究竟是不是法律监督”[19]，而应该基于检察官的客观义务并对法律客观意志的实现为基础去探讨一项权力或行为是不是法律监督。总之，虽然监察委员会具有行政监察与职务犯罪侦查等一系列对国家公职人员行为违法、犯罪进行调查的监督权能，但由于监察委员会之监察权不具有如检察官双重义务所内化的法律监督价值与功能，仅是一般性监督，而非法律监督。如此而言，对监察委员会的宪法定位就不能承继或取代或共存检察院的法律监督机关地位，此既是监察委员会法律定位的宪法边界，也是其职能赋予所应遵循的基本原则。

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