国企沉浮四十年：改革开放的一条主线

南方周末记者 李在磊

作为改革开放以来中国经济改革的一条主线，四十年来，国企从向企业内部人“放权让利”到产权改革，再到国有股东层面、监管机制的改革，每一次动作都意味着对权、责、利的重新探索，每一次调整都涉及以万亿计算的国有资产。如今，国企改革在新的历史时代再度提上日程，未来应该怎么改，不妨从历史中寻找答案。为此，南方周末特推出本期专题：国企改革40年。

“等飞机降落的时候，我骨头缝里发凉。”曾被外界称为“陈卖光”的陈光回忆。1996年2月，中央联合调查组到山东调查“卖光国企”事件，来的那天是腊月十五，北风呼啸，格外冷。他对即将到来的命运一无所知，“我的人生就好像一枚半空中的硬币，连自己也不知道会翻到哪一面”。

国企产权改革改至一定阶段之后，焦点逐步转向国资监管体制改革。通过管资本实现国有企业的市场化接轨，应该成为改革的目标，而不是手段。

南方周末记者 李在磊

发自北京、济南、海盐

南方周末实习生 周小铃 陈爱晨

“步鑫生那些好的我们学了，不好的毙掉。”海盐县特种纤维织造厂经理赵荣华对南方周末记者说。他与步鑫生一同经历了国有企业改革的开端，后来却分道扬镳。

步鑫生是改革开放的标杆式人物，上世纪八十年代初，他率先在海盐衬衫厂推行“联产计酬”，引领时代风骚。赵荣华作为当时的车间主任，参与并见证了那段历史的沉浮。

当年，调动员工积极性的举措，短期内激发了企业活力，可是，好景不长，因为经营不善、盲目扩张，明星企业最终倒闭。危机显现之前，由于观念不合，赵荣华与步鑫生分道扬镳，自立门户创办了国有性质的织造厂。

时光荏苒，步鑫生已于2015年6月去世。他的海盐衬衫厂被追认为改革历程当中事权下放、承包经营制的先驱，那是国有企业改革的开端。

而国企改革是改革开放的一条主线。四十年来，先后经历了放权让利、建立现代企业制度、“抓大放小”、国资监管体制改革等阶段。

放权让利

2001年5月25日，赵荣华接到步鑫生打来的电话，邀请他一起参加黄沙坞狮子头的“源亭”（钱江潮源处建有的一座亭子）落成仪式。

黄沙坞是钱江潮的发源地，“源亭”蕴涵着改革大潮生生不息的意味。步鑫生是剪彩嘉宾。

“源亭”落成仪式结束后，赵荣华将步鑫生接到特种纤维织造厂参观。看到占地70亩的厂区，两万多平方米的车间，一向滔滔不绝的步鑫生陷入了沉思。彼时，海盐衬衫厂已经关门十来年，二次创业也无疾而终，而“老战友”的项目，已成长为有着两百多名职工，年产值五千余万元的龙头企业。

步鑫生曾经也很辉煌。海盐衬衫厂原本只是一家濒临倒闭的小厂，固定资产两万多元，年利润5000元，做出来的衬衣，一半堆在仓库里。步鑫生接手后，实行“联产计酬”制，企业很快迎来腾飞。

“当时这一套东西，谁懂啊。”赵荣华回忆说。他留着寸头，发梢微白，回忆起年轻时的事情来，神采奕奕。

步鑫生改革的背景是在20世纪70年代末期至90年代初期，国企改革普遍认同经济学家孙冶方的观点：国有企业之所以缺少活力与效率，是因为政府管得过多、统得过死，改革的方向调整为对企业放权让利。

经济学家吴敬琏在《当代中国经济改革》一书中写道，1979年7月，国务院颁发《国务院关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》《关于国营企业实行利润留成的若干规定》和5个相关文件，推广至全国。到了1980年，这些措施已经扩及占全国预算内工业产值60%、利润70%的6600家国有大中型企业。

“联产计酬”简言之，做多少衬衫，拿多少工钱，“实超实奖，实欠实赔，上不封顶，下不保底”。赵荣华介绍，僵化体制被打破后，有技术熟练工拿到超产奖，“奖金比工资高两倍，积极性就来了嘛”。

到了1983年，衬衫厂全年产能超过100万件，利润达到58.8万元。同年，《人民日报》刊载新华社文章《一个有独创精神的厂长步鑫生》，全国掀起学习热潮。

“大刀阔斧搞出个东西，一下子又搞得非常好。”赵荣华说，于是大家摩拳擦掌打算扩大规模。原计划上马一条年产西装七八万套的生产线，经过层层加码，被扩大至80万套，投资追加到600余万元，而当时全厂资产只有120多万元。

结果，1984年11月刚一动工，厂里资金链就绷不住了。招工、培训、利息，一年要吃掉100万元资金，多年积累及大部分利润，消耗殆尽。赵荣华认为，失败的原因是大家满足于某一个阶段的成功，却没在机制上做更深入的探索。

到了20世纪80年代初，主流意见认为，给企业扩权让利还不够彻底。于是，把农村改革中取得成功的承包制引入国有工商企业。当时的口号是，“包字进城，一包就灵”。

1984年，国有企业承包第一人马胜利，毛遂自荐承包石家庄造纸厂，迅速扭亏为盈。到了1987年底，全国预算内全民所有制企业有78%实行了承包制。

“我是学了步鑫生的事迹才搞起改革的。”马胜利生前接受媒体采访时说。1987年开始，他“放眼全国”，决定承包20个省市的100家国有造纸厂，三年后，石家庄造纸厂亏损三百多万元，1991年5月，马胜利造纸企业集团解散。

吴敬琏总结道，无论是扩大企业经营权还是承包经营责任制，都是把企业产权，即大部分控制权和一部分剩余索取权，转让给经营者或承包人，出现企业资产“一物二主”问题，两者利益存在矛盾。他强调，“放权让利”的改革，最终没能突破“产权不明晰”这一约束。

从海盐衬衫厂出走后，赵荣华联合五户农民，每户出资5000元，并吸纳镇属工业企业入股，组建海盐县特种纤维织造厂。创业伊始，他们就明确织造厂为乡镇股、企业财产、私人股份这三部分组成的股份制企业，“镇里有分红，但是不参与管理”。

这一如今看来再正常不过的做法，直至1990年代初，仍是大部分国企的禁区。

衍生而来的特种纤维织造厂，后来完成改制，运行至今。赵荣华汲取了前人教训，以股权的形式，明确了与政府的关系。他说，不能因为一时成败，否定改革者的破冰意义。

建立现代企业制度

1991年，陈光调任山东省诸城市长之时，市内的国有企业普遍困难。1992年上半年，诸城对市属国有企业进行审计，报告显示，150家企业中有103家亏损，亏损面68.7%，亏损额1.47亿元，负债率接近90%。

这与全国的情况大同小异。1994年初，国家经贸委成立调查组，对上海、天津、沈阳等16个重要工业城市的国企财务状况做调查，结果显示亏损面已达52.2%。

“不改不行了，形势所迫。”陈光向南方周末记者回忆说，当时市人大的公务车已经跑了30万公里，想买一辆新车，苦于财政捉襟见肘，很久没能批复，“干部工资都不能足额发放”。

按照吴敬琏的记述，其实早在1986年末，国务院就转向以“企业改革为主线”的改革，曾试图以公司制（当时叫股份制）作为新企业体制的主要形式。但是由于当时的基本经济条件和法制环境都不具备，于是再次选择了容易为人们接受的企业承包制。

经过几次折腾，国有企业每况愈下。直到1993年，中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（下称决定）提出，深化国有企业改革必须“着力进行企业制度的创新”。标志着国有企业改革的思路由放权让利转向企业制度创新。

建立现代企业制度，指的是所有权与控制权分离的公司。不过，决定没有对现代公司制度作出界定，甚至没有提到作为现代公司核心架构的公司治理，而是用四句话来加以概括：产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。

1994年，国务院还确定了100家企业建立现代企业制度试点，这100家企业分布于二十多个行业，其中盈利、亏损和微利的各占三分之一。“好的搞成股份制，最后上市。微利的可能调整，可能淘汰。差的企业首先扭亏、减亏，相当部分要关停并转退出市场。”当时在国家体改委工作的贾小梁曾向南方周末记者介绍。

但是，由于没有强调股权多元化，吴敬琏写道，大多数试点企业没有实质改变，更没有建立起有效的公司治理，以至于1996年末原定试点验收阶段，几乎没有一个试点企业达到了公司制企业的标准。

到了1997年的中共十五大特别是1999年中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，才进一步明确了公司化改制，特别是强调了多元持股。

当时有很多人担心搞现代企业制度会把公有制改成私有制。比如1995年党的十四届五中全会上提出了“三改一加强”的国有企业改革总体方案，“三改一加强”是指改组、改革、改造和加强管理。但最初的“三改”是改组、改制和改造，其中改组是将不同的国有企业进行优化组合，做大做强；改制是成为多元股东持股的股份制或有限责任公司；改造是进行经营机制改造和技术改造。

知情人士告诉南方周末记者，当时“三改”的初始目标是对确定要发展的国企进行改制，成立股份公司吸收非国有资本进入，对不符合国家产业政策的国企进行关停并转的淘汰。但后来有领导提出，改制的争议太大，能否改成“改革”。于是改成了后来的版本。

争议“抓大放小”

1995年9月，中共十四届五中全会明确指出，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组，“搞好大的，放活小的”。

“‘抓大放小其实就是把中小企业市场化、民营化，搞产权制度改革。”时任国有资产管理局企业集团处处长周放生，是此轮改革的亲历者，他曾向南方周末记者回忆说，各地经贸委领导开会，一律不准记者参加，不能公开报道，“因为我们也没有把握，只是坚定了这个探索的方向”。

陈光因为超前一步，被外界戴上了“陈卖光”的帽子。1992年年末，诸城将辖区内288个国有企业和集体企业中的272个，通过股份制、股份合作制、转让、拍卖、兼并等方式，进行股份制改造。

诸城在诸城电机厂进行了第一个股份制改革试点。政府拿出了两套方案，第一个是把企业全部产权拿出20%卖给职工，政府依然控股；第二套方案是将全部资产卖给职工，政府以土地作价入股，也是政府控股。

这两套方案遭到了职工拒绝。职工大会拿出的方案为，职工将国有资产全部买断，国家不再控股，土地有偿使用，缴纳土地使用费，政府同意了第三方案。

“从此以后，你注册我登记，你挣钱我收税，你发财我高兴，你违法我查处，你破产我同情，同情归同情，政府不能再养你。”陈光说，尽管有着理论依据，诸城还是遭受巨大压力。1996年2月，中央联合调查组到山东调查“卖光国企”事件。

“等飞机降落的时候，我骨头缝里发凉。”陈光已临近退休，穿着开衫，说话时抑扬顿挫。他说，调查组来的那天是腊月十五，北风呼啸，天气格外冷，他对即将到来的命运一无所知，“我的人生就好像一枚半空中的硬币，连自己也不知道会翻到哪一面”。

后来，时任副总理朱镕基又亲自前往听取汇报，最后批示继续观察。据《朱镕基讲话实录》中记录，他当时肯定了诸城采取多种形式搞好小型国有企业改革的探索精神，同时也强调小型国有企业改革不是“一卖就灵”。

陈光介绍，1995年，诸城改制后的企业，全部实现赢利。1996年，诸城国内生产总值由1990年的17.3亿元增加到72亿元，财政收入由0.85亿元增加到3.2亿元。相当一部分企业经营至现在，诞生了十余家营收破百亿的公司。

不过，由于法律法规滞后、信息不对称等原因，产权改革过程中，也出现了不同程度的不规范行为。比如半卖半送、权钱交易等。

国有企业在卖给私人的过程中也伴随着社会阵痛。据陈清泰所著的《国企改革：过关》透露，1997年底6599户亏损的国有大中型企业中，通过兼并联合和破产注销等方式退出市场的约2000户，全国下岗分流的职工共有2100万。

1998年7月，国家经贸委下发《关于制止出售国有小企业成风有关问题的通知》。国企产权改革争论在2004年“郎顾之争”后达到顶峰。那年夏天，香港中文大学教授郎咸平指责格林柯尔董事长顾雏军收购国企时侵吞国有资产，全社会几乎各个层面都被卷入这场大讨论。▶下转第12版

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国资委“一龙治水”

进入新世纪，中国加入WTO，经济迈入高速增长期。原本严重亏损的国有企业也搭上了中国GDP狂飙的快车，效益渐渐好转。国企产权改革改至一定阶段之后，焦点逐步转向国资监管体制改革。

贾小梁曾向南方周末记者回忆，在国企改革的一次讨论会上，有人举例说，有位农民进城，不小心杵碎了公交车玻璃窗，售票员说，这是全民所有的财产，打破了就要赔。老农回答，既然是全民所有，我那份我不要了行吗？

这个玩笑是在揭示，全民所有制落实到某项国有财产时，责任主体往往会缺位。上世纪九十年代，国有企业名义上的责任主体，涉及9个相关部门。

“铁路警察，各管一段。”原国家国有资产管理局（下称国资局）企业司司长管维立对南方周末记者说，“九龙治水”的后果是，企业效益好时，大家齐伸手，搞得不好，相互推诿。1988年国资局成立，就着重在产权管理方面做了探索。

“国资局倒是想负责，可插不进手。”管维立向南方周末记者回忆，国资局曾试图改变“九龙治水”局面，探索国有资产专司管理，但是最后没能成功。

他记得，当时上海石化是第一批在H股上市的国有企业，按照流程，需要明确谁来行使国有股权权益。为此，国资局提出，应从上海石化为开端，由专门的国资管理部门来行使国有股权权益，但是却遭到石化系统一口回绝。

办理上市审批，国资局也有一道程序要走，因为争取不到行使权，只能压着文件不批复。手续迟迟办不下来，石化部门做出让步，让国资局开一份授权书，授权他们行使国有股权权益，但是管理权，仍把控在自己手中。“名义上你授权，实际情况是你管不了。”管维立说，要结束这一局面，必须由中央牵头，在制度上进行设计。

国资局后来撤销了一段时间，但是痼疾仍在。1998年，山东济南重汽集团发现亏损29个亿，层层审核却找不到责任人。有人认为是组织部门选人不当，组织部门则说，是重复建设投资的问题，管投资的部门又说，是企业办社会包袱太重。最后，只好把企业一分成三，分成山东、陕西和重庆三家汽车厂了事。

2003年，中共十六届三中全会提出，完善产权保护制度，把现代产权制度概括为，归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的16字方针。同年，国务院特设机构国资委成立，实行管人、管事与管资产相结合，权责利相统一。

国资委数据显示，其成立后的2003年至2006年，央企利润由3000亿增加到7500亿，净资产收益率由5%提高到10%；从2008年至2012年，国企资产规模又飙升了90%。

在此期间，吴敬琏写道，2006年，国务院扩大了国有经济对“重要行业和关键领域”的控制范围，明确国有经济对电网电力、石油石化等七大“关系国家安全和国民经济命脉”的行业保持绝对控制力，在装备制造、汽车等九大基础性和支柱产业保持较强的控制力。到了2009年，国有经济工作任务中已经没有国有资本退出的内容，而以提高国有经济控制力为主要目的。

2008年，国有资产法审议通过。中国政法大学教授李曙光参与了该项法律的起草，他向南方周末记者介绍，新法界定了国资委作为“干净”出资人的法律地位，明确规定国有资产监督管理机构根据本级人民政府的授权，代表政府对国家出资企业履行出资人职责。

股东层面的改革

国资委成立后，绝大部分非金融类国企，划入国资委管理。2003年12月，国务院批准设立中央汇金投资有限责任公司（下称中央汇金），代表国家行使对重点金融企业的出资人权责。至此，国有资产管理大致分为国资委与中央汇金两种模式。

然而，国资委后来渐渐由出资人身份转向事无巨细的全面管理。各界对国资委系统的主要质疑，集中在其既当国企的“老板”（出资人）又当“婆婆”（监管者）的角色冲突和其行政化的管理风格。

十八届三中全会之后，国资监管体制从“管人管事管资产”向“管资本”迈进。此后，各级国资委纷纷成立了国有资本投资、运营公司。

北京大学法律经济学研究中心主任邓峰对南方周末记者说，原来的国资监管是“管人管事管资产”，全方位地限制国企，这是不合理的，要给国企松绑，要进行国有资产管理中所有者层面的改革，也就是政府如何作为股东来进行管理。以前改的都是企业层面，现在是在股东层面进行改革。

2015年9月13日，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（下称指导意见）正式出台。这份文件是2013年十八届三中全会重启国企改革之后，关于国企改革“1+N”顶层设计中的“1”——一份统领性的国企改革路线图。

指导意见以“管资本为主”为基调，做了推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制等四项改革部署。

其中对于国资委的“婆婆”（监管者）职能，指导意见要求，“将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业”，“将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位”，“改变行政化管理方式”。

换句话说，国资委不再对国企用行政化方式过多监管。其他部委的公共管理职能也不再通过国资委这个“统一出口”行使。李曙光对文件的解读是，国资委将回归真正的出资人身份，其监管职能将分配给纪检、反贪、食品安全等部门。

张思平曾任广东省和深圳市体改委主任，深圳市委常委、副市长。他主导的深圳国企改革，曾走在全国前列。为了迎接有可能到来的“管资本”转型，他们早早做了很多准备工作。

“把国资委推向市场，实现政企分开。”张思平对南方周末记者说，深圳已经有国企实现了董事会治理方式。董事会中，外部董事占半数以上，经营班子中，副职人员由董事会直接聘任，国资委和有关部门，只管董事长和总经理两个人。

张思平分析说，如果国企改革向市场化方向靠拢，与市场接轨，成为市场主体，客观上可以实现做大做强国有资本，两者并不矛盾。

问题在于，市场化并不是做大做强国有资本的唯一途径，“通过行政手段可以做强做大，垄断也可以做强做大”。他说，通过管资本实现国有企业的市场化接轨，应该成为改革的目标，而不是手段。