国际大都市建设背景下纽约食品指标报告对上海食品安全治理工作的启示

□ 杨依晗 李 伟 上海市食品药品安全研究中心

上海的目标是建成卓越的全球城市、具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。在食品安全领域，上海应立足国际大都市定位，对标发达国家和城市,了解食品安全理念和食品安全保障的发展趋势。本文选取在地理位置、城市功能和定位等方面与上海具有较高相似性的纽约作为参照对象，通过分析纽约《食品指标报告》的内容，以期提出在国际大都市建设背景下上海加强食品安全治理工作的建议。

《上海市城市总体规划（2017—2035年）》明确，上海将建设成为卓越的全球城市、具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。现今世界公认的国际大都市为纽约、伦敦、巴黎、东京、香港五大城市。在地理位置、城市功能和定位等方面，纽约和上海具有很多相似的特点。在食品安全治理方面，纽约也具有悠久的历史和治理经验。

2011年7月，纽约市议会通过了地方立法要求每年汇总编撰《食品指标报告》（Food Metrics Report）并向社会发布。这份报告公开了纽约在食品安全方面的年度数据概况以及发展趋势。通过对纽约近年《食品指数报告》的数据指标分析，可以获知近年来美国消费者关心的食品问题，了解纽约在食品安全监管方面的着力点和监管策略，以期探索特大型城市食品安全监管方面的共性规律，并对提升上海市民的食品安全满意度、优化上海市食品安全治理理念有所启示。

纽约《食品指标报告》的内容

纽约《食品指标报告》的主要内容分为4个部分，分别是：解决食品保障问题、提升城市食品采购和服务、提升健康食品的获得和认知、支持可持续和公平公正的食品供应系统。报告附有详细的表格和数据。

解决食品保障问题

食物缺乏保障（food insecurity）是指因为经济原因造成营养不足或不均衡，无法获得足够的营养满足所有家庭成员健康饮食的情况。在纽约，2015年至少约有125万人（占全体居民的14.9%）处于食物缺乏保障的状态，较2014年有所缓解。

为了缓解这一情况，纽约市通过与社区和非营利性组织合作开展一系列项目，努力构建人人都有足够营养食物的城市。比如：食品应急援助项目和针对老年人的补充营养援助项目。

提升 城市食品采购和服务能力

纽约市通过食品采购和食品服务项目的规模效应，为数百万纽约人提供符合高营养标准的食品，并优先采购本地食品。纽约市每年提供约2.45亿份餐食和点心，其中为学校提供了1.71亿份，其他服务单位为收容所、儿童保健中心、学校项目、惩教设施、公立医院和保健设施等。提供形式有直接提供或通过非营利性合作伙伴提供。同时采取积极措施提升食品采购和服务能力。

1.建立公共机构餐食和食品标准

纽约市建立了《购买和服务的餐食和点心标准》 （The Agency Standards for Meals/Snacks Purchased and Served），为11家公共机构设定了餐食和点心的营养要求。该标准于2008年9月首次发布，每三年修订一次。2017年，纽约市公共机构标准的执行率达到92%。

2.确保学校食品采购符合标准

学校食品服务项目是纽约食品采购和服务的主要组成部分，由美国教育部的学校食品办公室负责实施，每年采购约2亿美元的食品，每天为学生提供约85万份食物。学校食品服务项目有两项目标。一是优先采购当地的新鲜食品。学校现已开始提供原材料全部产自当地的牛肉汉堡。二是采购符合可持续性和健康标准的食品。比如：从2016—2017学年开始，学校提供的鸡肉产品均不含抗生素；2015年推出“教室早餐”；在1 500所学校的1 100个校区中开设了1 430个沙拉吧。纽约市开发了“学校食品”手机软件，使得全社会可以在任何时间查看学校菜单。

提升 健康食品的获得和认知

科学研究表明，水果和蔬菜的摄入量增加，将降低患高血压、心脏病和中风的风险。2015年纽约城市规划提出，在未来20年里，纽约市民每日水果和蔬菜平均摄入量要提高25%，达到2.5份。2016年，纽约水果和蔬菜平均消费量为每餐2.3份，与2014年水平持平。

然而，不同社区对健康食品的获得渠道存在显著的差异。供应点与居住、工作和娱乐地点的距离，以及健康食品的价格是否合理，都影响着健康食品的可及性。2016年，纽约增加了售卖健康食品的零售商店数量，增强了水果蔬菜的购买力，并提供了家庭均衡膳食教育项目和有关资源。

1.营养教育项目

报告中营养教育主要针对低收入社区的农贸市场人群、儿童和普通社区居民3个群体，反映出关心弱势群体和深入社区的特点。其中，针对儿童群体的教育项目，细分为针对低收入家庭和幼托机构。教育形式有：小型研讨会、烹饪示范项目、分发健康券（后文将介绍）、现场营养教育、售卖廉价的本地产果蔬等。

2.食品零售体系

报告指出，提供平价食品是社区公平和健康的体现。纽约市许多低收入地区缺乏品种齐全的食品零售店。报告认为，是否可以购买到或者是否能负担起健康食品受许多因素影响。对此纽约市以社区人均超市面积作为评价指标之一。如果店面超过5 000平方英尺（约464 m²），这家商店很可能有一整排新鲜农产品。城市规划部（the Department of City Planning，DCP） 认为人均超市面积达到3平方英尺/人（约0.28 m²/人）是最佳比例，意味着食品零售店能在合理的步行距离内为社区服务。

由于高昂的采购和运营成本，超市运营商和开发商没有动力开发新店或升级现有店铺。为了构建供应健康食品的食品零售体系，纽约设立了“食品零售健康支持项目”（Food Retail Expansion to Support Health，FRESH），通过“健康店铺”（Shop Healthy NYC）、“绿色手推车”（Green Carts）、农贸市场宣传等途径，拓展健康食品的获取渠道。

3.引导健康的福利政策——健康券

健康券（HEALTH BUCK）是补充营养援助计划（SNAP）的一种奖励。在农贸市场上每花5美元SNAP食品券就能获得一笔额外的福利——2美元的健康券，健康券可在142个农贸市场购买新鲜的、本地种植的农产品，提升低收入纽约居民的购买力。2016年，纽约市121个农贸市场和385个社区组织共分发了42.3万张健康券，其中79%被抵用。

支持 可持续的和公平公正的食品供应系统

1.关注流域农业的环境问题

在城市外围，纽约市已形成国际食品供应系统的典型模式——与当地农民合作建立健康、保护生态的食品供应系统，为纽约提供健康的本地产食物和干净的水。由城市环境保护部与流域农业委员会合作的“流域农业项目”包括7 000多项最佳管理措施。自1992年以来，该项目已经与超过440个农场合作，在卡茨基尔/德拉瓦和克罗顿流域制订了完整的农场计划。这一食品供应系统受到联合国可持续发展委员会的推荐。

2.保障食品配送安全

2016年，纽约市的经济发展部门（NyCEC）和环境相关部门（ORR）通过研究食物供应发现，纽约市的食品配送较为集中，其中狩猎点食品配送中心（Hunts Point Food Distribution Center，HPFDC）是纽约市最大的食物配送中心，每天有2 773车次的卡车发送量。每年HPFDC发送45亿磅食品，其中大约50%（23亿磅）是运送至纽约市内，占到纽约市食物的12%；纽约市消费的25%的农产品、35%的肉类、40%～50%的鱼类由HPFDC配送。该研究认为，停电是食品供应的主要威胁。为此，2017年纽约市对狩猎点食品配送中心投资4 500万美元实施能源试点项目，以确保易腐烂食物的配送质量。

3.扶持食品行业发展

一是促进食品工业发展。食品工业是城市经济的重要组成部分，在经济增长和创造就业机会方面作用不可忽视。纽约市有1 100多家食品生产企业，有1.6万多名纽约市居民在该行业工作。纽约市经济发展公司（NYCEDC）在食品领域已有三个创业孵化机构。在2015年，33家食品生产企业从纽约工业发展署（NYCIDA）等机构获得总计305万美元的资金资助。

二是鼓励食品经营领域创业。食品商业通道项目（Food Business Pathways Program，FBP）是一个免费的商业培训项目，帮助居民在纽约市经营食品。项目自2015年启动以来，141名居民完成项目培训，建立了87个注册企业。

三是资助食品行业职业培训。小型企业服务部门（the Department of Small Business Services，SBS）为农业和食品相关的小企业主提供培训津贴，帮助企业获得专业培训，同时又提高了从业人员的素质。培训津贴覆盖了企业培训成本的60%～70%。从2015年到2016年，SBS为5个食品行业提供了定制培训补助，为428名从业人员提供服务。

4.促进在社区和学校建立菜园

在城市中，多个街区和校园建立城市菜园，建有多个支持社区和校园园艺绿化的项目，为食品生产、营养教育和技能培训提供机会。例如：管理、教育和支持社区菜园和城市农业的绿拇指（GreenThumb）是美国最大的社区园艺项目。2017年，纽约市有545个社区菜园注册为“绿拇指”项目。美国能源部学校食品办公室的“菜园到餐厅”（Garden to Café）项目，促使学校菜园里种植的食物成为学校餐食食材。纽约市房屋局的农场项目（Farms at NYCHA）截至2017年已建立了5个新的农场，扩大健康的食品供应。

此外，纽约市倡导减少食品浪费。2030年，纽约计划实现垃圾填埋场零废物的目标，成为全球固体废物管理的领导者。

纽约《食品指标报告》的特点

从2010年开始，上海市食药监局每年发布《上海市食品安全状况报告》（上海食品安全白皮书），向社会发布一年来上海市食品安全的情况，包括食品生产经营、集体性食物中毒、食品安全制度建设与违法行为查处、风险监测评估与交流、市民对食品安全现状评价等。比较我国相关的食品安全政府工作报告，纽约《食品指标报告》有如下特点。

食品 安全的内涵

纽约的食品安全管理者将食品数量保障纳入报告范围，并关注健康、可持续和公平公正。健康方面，要求公共机构食品的营养全面，一方面通过教育提升健康食品的需求，另一方面通过与食品零售商的合作保障新鲜蔬菜水果的供应。可持续方面，关注食物的源头、培养农民群体、促进食品本地化消费、关注食品流通的重要环节、减少食物浪费、通过发展食品行业促进就业。公平公正方面，解决健康食品供应不平衡不充分的问题，关注低收入人群、老年人等弱势群体，保障贫穷家庭能获得充足、营养的食品。

指标 易于理解

纽约报告中采用公众易于理解和接受的指标表述，例如：采用缺餐量（magnitude of missing meals） 来 表 述纽约市各区市民之间食品供应保障的差异（Meal Gap）；用“每五个儿童中约有1位儿童生活在食品保障不足的家庭中”的表述，来形象说明纽约市食品供应保障不足的现状；用“人均超市面积”来判断食品零售店是否能在合理的步行距离内为社区服务；用“水果蔬菜消费量为每餐2.3份”直观反映了健康食品的摄入水平。

数据 丰富，兼顾不同群体

纽约白皮书的主报告较短，占报告的三分之一。详实的数据作为附录，约占60%，且重要数据向前追溯5年。这种形式一方面便于公众阅读，另一方面也利于专业人士进一步获取数据了解相关细节。

纽约食品指标报告对上海的启示

食品安全问题与民生密切相关，一直是近两年全国两会关注的重点，也是国际间城市易于被比较、讨论的基础议题。纽约食品指标报告对上海的食品安全治理工作如何贯彻以人民为中心，以满足市民对安全、健康食品的需求，有如下启示。

关注 食品安全内涵，提升城市文明程度

城市文明和生活素质水平处于较高的标准，是国际大都市的应有之义。目前还没有形成评估食品安全状况的统一标准。2012年，英国《经济学人》智库（EIU）曾创建“全球食品安全指数报告”（GFSI），通过可负担性、可获得性和使用率三个具有全球普遍意义的维度评估食品安全状况。纽约的食品安全概念与此近似。我国的食品安全（food safety）是指食品无毒、无害符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。因此，我国一般采用官方指标评价食品安全状况，如食品风险监测总体合格率（%）、年食品抽检数（件/千人）、集体性食物中毒发生率（例/10万人口）等。相较之下，纽约食品安全是对整个社会食品安全的关注，体现了一座城市对所有居民的关爱情怀。因此，我们的研究要适当体现市民获得感和感受度的指标，例如突出学校、养老院等公共机构的食品采购和安全情况，体现对城市的每一个居民的关爱；将本地产蔬菜绿色节能、保护生态环境的作用进行考量，体现城市对生态环境保护的重视。

发展 第三方服务机构，拓展食品安全社会共治

全球国际化程度高的城市，服务业在其国民生产总值中所占的比重都在70%以上。服务业作为第三方机构，是参与食品安全社会共治的一个重要主体。纽约《食品指标报告》，反映了纽约食品安全已形成共治格局，涉及多个政府部门和第三方机构。一方面是体现在不同主体建立的合作项目上。很多食品安全项目是由市长办公室以及卫生、人力资源、住房等政府部门与诸多第三方机构共同合作的结果，项目的受众又相互交叉、覆盖；另一方面体现在不同项目系统数据的交换。比如，补充营养援助计划通过与老年人租赁免税（SCRIE）项目的数据交换，主动联系了更多需要援助的老年人，使得惠及的老年人逐年升高。

纽约《食品指标报告》将所有与食品相关服务项目均纳入报告的思路也值得借鉴。因此，在上海食品安全白皮书中可以突出当前本市食品安全各类项目，尤其是服务项目，比如餐厨废弃油脂的收运项目、食品从业人员培训服务项目等，将报告的视野拓宽至上海食品安全方面所有相关项目，鼓励包括食品相关企业、第三方服务机构参与食品安全共治的积极性。

加大 扶持力度，促进食品行业发展

国际大都市的魅力，不仅是较强的经济实力、优越的地理位置所产生的吸引力，还要成为创业与宜居之城。为此，在认可和重视食品企业对社会经济、就业的贡献的前提下，纽约市通过资金和技术培训等多种途径扶持食品企业的发展。一种途径是直接提供资金资助，由纽约工业发展署提供资金支持食品生产企业的发展；一种是提供技术培训支持，如免费的商业培训项目，帮助居民在食品领域创业，从事食品经营；还有一种是资金和技术相结合的方式，比如由政府为小企业的从业人员提供培训津贴和培训服务，减轻小企业的负担，并有利于提升食品安全水平，促进食品行业的健康发展。纽约政府扶持食品企业发展和规范经营的做法值得上海借鉴。笔者建议对食品安全发展基金的设立加以研究，对不同类型的食品企业提供针对性的扶持策略，促进食品行业的整体提升。