新型城镇化建设中农转非现状及对策研究

陈秋竹 刘全

摘要：城镇化是现代化的必由之路，我国已开启新型城镇化发展模式。新型城镇化是以人为核心的城镇化，目的是让农民脱贫致富，提高城镇化建设水平，进一步推动十八大提出的我国“新四化”进程。文章以成都市龙泉驿区同安街道为研究对象，通过统计调查，系统探讨了该地区“农转非”发展状况及一系列成功经验，发现了在社会保障机制、就业制度和公共服务水平等方面制约农转非的一些普遍性问题，提出了农转非遇冷、希望落户大城市、以及如何有序推进农转非方面的一些新问题。为此，按照中央新型城镇化精神，重点从机制与制度创新，提升社会保障和公共服务水平，市民化推进与城镇化发展相协调等方面提出了对策建议。

关键词：新型城镇化、农转非、现状及对策

1、引言

城镇化是现代化的必由之路。2012年我国城镇化率刚过50%，2017年我国城镇化率已达58.52%，年均提高1.2个百分点。十三五规划纲要提出，到2020年我国内地常住人口城镇化率要达到60%，国家卫生和计划生育委员会、联合国开发计划署和中国社科院均预测，到2030年，中国的城镇化率将达到70%。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》构建了我国新型城镇化的发展蓝图，十九大强调同步推进工业化、信息化、城镇化、农业现代化的“新四化”发展。资料显示，每1%的乡村人口转移到城镇，就能使我国居民消费总额提高0.19个至0.24个百分点。可见，城镇化是我国最大的内需潜力和发展动能所在，对全面建成小康社会意义重大。

城镇化，指乡村人口转化为城镇人口的过程，“农转非”就是这一过程的必然产物。“农转非”是指公民的户籍管理类别由农村户籍转为城镇户籍，获得“农转非”身份的公民，其社会身份不再是农民，而是城镇居民。个人“农转非”后享受城镇居民同等待遇，但就不再拥有集体土地的所有权，不能得到集体分配使用的土地。按照规划，到2020年我国还要实习1亿左右的农业转移人口和其他常驻人口在城镇落户。可见，“农转非”并非是户籍管理类别的简单转变，而是涉及亿万农业人口转移的重大社会变革。

2007年6月，中央正式批準成都和重庆为全国首批统筹城乡综合配套改革试验区，其城镇化建设是一项重要改革实验内容。龙泉驿区位地处成都市“一山连两翼”的核心位置，是成渝经济走廊的桥头堡，是全市先进制造业的主要集聚区，肩负着“东进”排头兵和“中优”示范区的历史使命。同安街道位于龙泉驿区核心位置，是城镇化建设的重点。2017年3月，课题组以同安街道128个村（居）民小组（其中居民小组32个）为单位，以“农转非”居民和村、社区居委会为调查对象，采用随机抽样，通过问卷调查（居民问卷150份，集体问卷发放30份）和专访相结合形式，对其农转非情况进行了深入调查研究。

2、同安街道新型城镇化建设情况

同安街道位于成都市东郊，龙泉驿区中部，辖区面积56.39平方公里，辖4个社区，5个村。自开发建设十余年以来，现已建成区面积5.76平方公里，人口8万余人。城镇规划为占地10.13平方公里，人口20万。2012年以来，在区委、区政府的领导下，坚持以“田园休闲区、智慧健康城”发展为引领，以智慧、康养产业发展为支撑，以“农转非”为重点，以生态移民为突破口，统筹推进新型城镇化工作，城镇化建设方面取得阶段性成效。

同安街道充分利用辖区内山水相依的自然景观，实施丽阳葡萄产业项目、紫霞山登山步道风景区项目、蔚然花海项目等，大力发展乡村旅游，构建国家级休闲旅游度假区，加快建成田园休闲区，促进一三产业相互发展。同时积极建设聚宝山老年主题公园，引进中海集团产业项目等，大力发展智慧、健康产业，加快建成智慧健康城。实施草坪村生态移民项目、丽阳统筹城乡改革发展综合示范项目等推进以人为本的新型城镇化建设。

同安街道依据龙泉驿区国土资源局2014年《龙泉驿区同安街道土地利用总体规划（2006-2020年）》大力对城市空间进行提升与拓展，现已实现与龙泉街道并网供水，两个变电站双向供电，城区内水、电、路、气、通讯、光纤畅通。建成总长36KM的26条30m—60m宽的干道，修建20余所幼儿园、小学、中学，11所大中专院校，拥有三所医院，邮政储蓄等多家快递，极大地改善了人们的生活环境。对于未来同安街道新型城镇化的建设重点，调查结果显示公众最期待的前三位是社会安定、基础公共服务完备、城镇就业机会充足等（表1）。

3、“农转非”工作开展情况

3.1坚持“三主”原则，依法推进“农转非”工作

同安街道“农转非”工作的推进坚持“两委主导、农民主体、市场主力”的工作原则，在支委、村委主导下，发展为农民、发展依靠农民、发展的成果由农民共享，充分的发挥市场资金和集体资源作用；坚持农民群众自主、自愿、自治的原则，由农民决定是否参加改革实践，怎样改革实践；坚持依法依规、稳妥推进的原则，按照国家法律法规及相关的政策要求，根据同安街道的实际情况制定改革方案与实施细则。同安街道在实施草坪村生态移民项目、丽阳统筹城乡改革发展综合示范项目等项目前，组织村民代表反复讨论完善《同安街道草坪村统筹城乡农民自愿自主开展生态移民项目实施方案》等文本，召开村民大会，在取得三分之二以上村民同意后才实施项目，保障农民的主体地位，流转资金用于引进社会投资公司实施项目的费用支出，引进的社会投资公司作为项目的市场主体，有序的推进“农转非”的工作。

3.2通过“三充分、两巩固、一持续”途径破解“农转非”难题

农转非住进城市容易，户籍转换容易，但真正融入城市难，实现生产生活方式的真正市民化难。同安街道将集体建设用地流转所获收益用于农转非发展，努力实现“三充分、两巩固、一持续”，即充分安居、充分就业、充分保障，巩固集体经济，巩固基层政权，实现持续发展，努力帮助农转非真正市民化，从根本上破解“农转非”问题。调查结果表明（表2），受访对象认为农转非后改善最明显的是：居住环境、就业、教育、医疗等方面。

3.3精准扶贫稳住“农转非”人口

2015年同安街道对贫困人员以户为单元，以收入为标准，综合劳动能力、发展意愿、健康、教育、住房、资源资产等困难状况，进行精准识别，按照《成都市扶贫开发建档立卡工作手册和扶贫开发建档立卡指标体系》建立相对贫困户信息档案，制定帮扶规划，落实帮扶措施，并根据2016年成都市扶贫办印发《关于开展精准扶贫自查工作的通知》对精准扶贫工作进行复查。

要脱贫，先修路，同安街道新修15条扶贫道路，8个公交站点，改善城镇交通环境，积极推进基础扶贫。同时邀请专家对养殖、种植等技术进行培训，为养殖业、水果产业等提供技术和资金扶持，积极推进产业扶贫。并且引进项目，促进就业，开展创业就业技能培训，增强困难户发展意识，鼓励其外出务工。而且结合当地环境优势，对具有一定条件的贫困户，帮助其进行乡村旅游业、服务业等创业发展，积极推进增收扶贫。

同安街道第一批扶贫开发项目46个，第二批扶贫开发项目5个，第三批扶贫开发项目4个，现已陆续通过验收。针对2014年精准识别的340户相对贫困户在2015年已实现195户脱贫户，2016年帮助困难群众脱贫20户，精准帮扶脱贫率达71.5%。同安街道获得较好的精准扶贫成绩。

3.4招商引资促进“农转非”就业增收

同安街道依据当地自然条件优越的情况，引进“蔚然花海项目”、中海集团 “三养”（养老、养身、养心）、“三务”（商务、政务、家务）产业项目等。极大地促进了当地的经济发展，改善了就业状况。其中“蔚然花海项目”由北京未央文化发展有限公司投资建设，项目位于同安街道红星村，项目用地面积约1200亩，投资额度1.5亿元人民币。项目全面建成运营后预计年主营业务收入可达4000万人民币以上，年缴税金可达500万元人民币以上，提供就业岗位100个以上，拉动游客50万人次以上。

如图1所示，同安街道农转非前人均月收入大部分集中在1000—3000元，而“农转非”后人均月收入大部分集中在2000—5000元，其收入增加明显。可见，同安街道通过相关政策的实施，有效的提高了农转非人口的收入水平。

4、当前“农转非”存在的主要问题及原因

4.1“农转非”遇冷，不愿失去土地和落户小城镇

调查表明，七成农村户籍流动人口愿意在城市长期居住，但不愿意放弃农村户籍在城市落户，主要是想保留土地。不愿放弃农村户口是担心出现 “两不落”的情况，既享受不到城市的公共服务，又失去了土地和宅基地的基本保障。并且农村户籍流动人口不愿落户中小城镇。有意愿落户城市者中，70%的人口希望落户中心城区，不愿落户郊区或小城镇。因为经济和社会原因，特别是就业机会和公共服务水平来说，中心城区（或大城市）与郊区（中小城市或城镇）差距明显，与小城镇差距更大，人们大都希望落户中心城区（或大城镇）。

4.2“农转非”文化技术水平低，就业形势不容乐观

帮助农转非解决生活的基本问题，就业是关键，而文化程度和工作经验是就业竞争力的重要体现。数据显示，同安街道农转非人口的63.27%为初中，16.33%为小学及小学以下。农转非文化水平普遍较低，并且缺少工作经验，其转籍之前大部分从事农业生产活动，从事高水平工作的能力缺乏，因此，转籍后，农转非大部分还是从事着简单的体力劳动，收入水平普遍较低。

因农转非普遍缺乏就业竞争力，所以，农转非就业形势不容乐观。图3所示，有12.24%的农转非在家待业，说明政府还需要花大力气帮助其就业和改善生活，合理安置大量的闲置劳动力。

4.3稳定“农转非”生活，社会保障机制需健全

养老一直是近年来社会热议的话题，确保养老问题是社会稳定的保障。数据显示如图4所示，77.55%的农转非参加了低保或养老保险或其他社会保险，而22.45%的农转非则没有参加任何的保险，养老体系还不够健全。根据调查显示，许多农转非对养老保障制度认识不足，养老惠民政策了解不多。

如图5所示，68.37%的农转非认为其所在地区现在的诊所或者卫生院设施一般，6.12%认为不完善，3.06%认为根本没有设立，仅19.39%认为完善，3.06%认为非常完善。可见，在医疗设施方面还需要加大完善力度。

4.4“农转非”需求转换，公共服务设施需完善

农转非在住进社区后，生活环境发生了改变，社区相对封闭，活动范围相比过去变窄，其娱乐消遣方式受到了限制。农转非并非仅仅是户籍的转换，更是生活方式、思想观念等的转变。在问卷设计中开放性问题：你还希望获得哪些社会福利？数据结果显示许多农转非希望能够增设公共休闲娱乐场所、健身场所等，认为服务设施建设不足。不健全的公共服务体系在一定程度上影响着农转非的生活质量，阻碍其市民化转变进程。

4.5“农转非”生活现状影响因素分析

只有了解了影响农转非生活状况的因素，才能准确的了解农转非的需求，同安街道才能对准需求制定相关政策，提供切实有效的帮助。因此，对调查问题“对现在生活是否满意”运用二元Logistic模型进行分析。

首先初步选取自变量 （现在月收入） （是否参加了低保或养老保险或其他社会保险） （所在的地区现在的诊所或者卫生院设施完善程度） （户籍转换后孩子就学状况） （农转非时间） （学历）进行初步建模。

结果如表3所示，变量 、 、 的sig值大于0.05，于是将其剔除后再次进行二元Logistic建模。

结果如表4所示，变量 、 、 的sig值均小于0.05，具有统计意义。最后得经验回归方程：

比较系数可知，影响农转非生活现状的最重要因素为是否参加了低保或养老保险或其他社会保险，其次为所在的地区现在的诊所或者卫生院设施完善程度，最后为现在月收入。

5、对策建議

5.1政府、企业、农转非协作共进

（1）充分发挥政府主导地位

政府的有利引导促进城镇化的良好发展。鼓励引进企业的投资，有利于当地的经济发展。蔚然花海项目、地中海温泉乐园项目、龙城豪庭等项目的引进大力的促进了当地就业、经济的发展。

政府在社会的整体发展中，起着至关重要的引导作用。大力发展社会主义经济，实现精准扶贫、促进就业，使农转非的经济收入水平提高，生活水平提高，才能帮助农转非实现真正的市民化。政府出面，搭桥用人单位与农转非，培养农转非就业技能，提高其文化水平，才能保障其长远生计。实现经济繁荣，农转非真正的市民化。

（2）充分利用企业中间职能

在实地走访过程中，我们了解到，“农转非”前多数家庭以务农及房屋出租等资产性收入为主，“农转非”后依靠社会保障生活的人口比例明显攀升。但是，参加社保需达到退休年龄（男60女55周岁），才可领取养老金。而大多数40岁以上，60岁以下的农转非人员由于并没有什么技术特长或者高学历，这导致他们陷入不能领养老金又无法就业的尴尬境地。因此，一定的技术指导很有必要。政府可以联合相关企业为农转非开展相关的指导讲座、培训课程等。

同时，企业在当地发展一些优质项目，需要人力资源，而大多数农转非文化素质不是很高，企业应该进行相关技术普及、培育相关技术人才。

（3）加强农转非市民化转变意识

农转非是城镇化建设的主体，农转非积极主动的投入到城镇化发展中来尤为重要。农转非应从自身出发，增强市民化意识。摒弃老一套农作生存的思想，主动学习文化、技术知识，顺应发展。

农转非在保护自身利益的同时，应当对政府和企业多一些信任与支持。充分利用政府对信息了解全面、更新速度快与处理方面的优势以及企业在技术先进、资金雄厚方面的特点，争取更大的利益。促进农转非与政府关系友好，实现农转非与企业互惠双赢。

5.2持续加强基础设施建设

地区的发展首先是道路的修建，政府应该持续发展、改善交通状况、完善服务配套、提升城市形象，促进同安街道更好地向城市化发展。同时，医疗需要持续的完善，增设周边的医疗设施以及加强紧急医疗预设方案，以减少农转非可能出现的安全隐患。同安街道应针对不同农转非的实际情况，采取不同的养老保险政策，可实行低标准缴费、低标准享受的政策。农转非的真正市民化不仅仅是户口、住房的转变，更是人们生活方式、心理意识的转变。因此完善生活休闲娱乐设施需要不断进行，应增加修建室内、户外娱乐场地，开展相关文化活动。

5.3市民化推进与城镇化发展相协调

有序推进农转非问题。首先要实现市民化推进与城镇化发展相协调，城市在功能定位、产业支撑、综合承载力方面就要考虑外来人口的空间。其次，要明确推进的优先顺序和重点任务。新生代流动人口和举家流动的人口是优先考虑的人群，重点任务则是缩小社保、公共卫生、教育等基本公共服务在地区间的差距。此外，要在政府主导下发挥好市场的作用，通过城市产业布局调整引导人们有序流动迁移。最后，还要促进流动人口的社会融合。农村迁移人口接受城市文明、价值观念、行为方式，由“转”为市民到“化”为市民，还有一个再社会化的过程。

5.4合理利用新媒体，积极探索互联网+城镇管理

同安街道积极创新宣传形式，开设了官方微信平台：阳光同安街辦、官方微博：龙泉同安街道，提供同安街道及时政务消息、政策法规和相关业务服务，竭诚为大家搭建为民办事平台。但是宣传影响力不大。2014年5月27日推送第一条微信，阅读量为2，2015、2016、2017年同日推送阅读量分别为28、120、233，点赞很少。微博已推送8千多条信息，但转发、评论、点赞人数非常少，有的几乎为0。质量是影响力的根本，应努力提升信息质量，对口需求，以提升宣传影响力度，及时提供惠民服务。

互联网发展迅速，同安街道可利用互联网技术，使用手机APP建立政府与居民的快捷服务途径，招聘信息推送、相关政策发布、相关事务的办理都可以利用手机APP技术，使居民能够更方便快捷的办理事务、获取信息，同时也能够减轻政府工作量，实现双赢。

参 考 文 献

[1] 罗松华.基于以人为本的中国新型城镇化道路研究[D].武汉：武汉大学，2014.

[2] 张宗益.重庆城镇化发展的理论与实践[M].北京：科学出版社2010.

[3] 冯奎.中国城镇化转型研究[M].北京：中国发展出版社，2013.

[4] 李铁.城镇化是一次全面深刻的社会变革[M].中国发展出版社.2013.3

[5] 李智.“农转非”型居民社区归属感研究[D].成都：西南交通大学，2016.

[6] 贺建平，胡其涛，许琳.农转非居民的市民化及其市民角色意识：重庆例证[J].重庆社会科学，2011（2）：66-70.

[基金项目] 2016年四川省大学生创新创业训练计划项目（项目编号：201610621072）。

[作者简介] 陈秋竹（1995—），女，四川成都人，成都信息工程大学统计学院。

刘全（1957—），男，四川资阳人，教授，研究方向：数据科学理论、方法与技术。