PPP模式下地方政府建设项目审计问题研究

蔡学彪

摘要： 就PPP模式来说，这是政府和社会资本之间进行合作的一种主要模式。地方政府在建设的过程中，利用PPP模式能够获得政府与企业的双赢收益。然而，实施工程项目的时候，不能脱离国家审计给予了约束。鉴于此，本文将站在审计视角对PPP模式对地方政府建设项目审计问题的影响进行分析，并对PPP模式在地方政府建设审计工作中的应用措施进行分析。

Abstract： As far as the PPP model is concerned， this is a major mode of cooperation between government and social capital. In the process of construction， local governments use the PPP model to obtain a win-win return from the government and the company. However， when the project is implemented， it cannot be separated from the national audit. In view of this， this paper will analyze the impact of the PPP model on auditing of local government construction projects from an audit perspective， and analyze the application of the PPP model in the audit of local government construction.

关键词： PPP 模式；地方政府；建设项目；审计问题；研究

Key words： PPP model；local government；construction project；audit problem；research

中圖分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）26-0130-02

0 引言

受到社会发展的影响，PPP模式在地方政府建设项目中的应用已经成为政府和社会单位之间有效合作的模式。在这一模式下所开展的建设项目能够对政府项目的成本压力进行降低，使得政府企业能够持续性发展。在合作的过程中，非常需要来自第三方的全面监督，保障双方合作的有效性，帮助双方实现互惠共赢。所以，对于审计部门来说，要与PPP模式进行结合，充分把握PPP模式在政府建设项目中的应用特征，制定针对性地审计策略，达到利益双赢的目的，展现审计工作开展的公正性和公平性监督功能。

1 地方政府建设项目中应用PPP模式给审计工作带来的影响

1.1 应用PPP模式对于审计内容造成的影响

在地方政府建设项目中应用PPP模式，因为经营权需要转移到社会单位中，项目资金从社会资本中得来，能够给予项目建设更多的资金来源。因为PPP模式在地方政府中的应用主要是由项目公司管理整个建设内容，审计利润的收支并不属于政府审计的监督范畴。在PPP模式的作用下，项目的审计内容不能只是造价的审计，而是应该把建设成本合理地纳入考虑范围内，项目在经营期过程中，需要对经营和服务的标准进行确定，将其作为建设成本的基础。

1.2 应用PPP模式对审计定位产生的影响

从PPP模式在地方政府项目中的应用特征可以得出，需要同时考虑很多利益的相关者。因此，要对审计思维进行转变，对项目进行正确的审计定位。主要表现在以下两点。一是，项目有没有成功，需要用长时间项目效益的最大化和利益相关者自身的合法利益看作是判断标准；二是，给予公众参与和公众利益更多的关注。现阶段，公众是利益的相关者以及最终的使用者，其在使用PPP模式的地方政府项目中有非常低的参与度。不但是审计服务对建设目标进行服务的重要要求，还在一定程度上对审计价值进行了实现。除此之外，对利益相关者自身的合法利益进行保障，是对项目风险进行降低，实现项目的重大化收益。

1.3 应用PPP模式对审计模式产生的影响

在地方政府建设项目中应用PPP模式的核心是指对政府和社会组织之间的收益进行划分，进而达到对项目风险进行规避的目的，提供全面的服务给公众。以往建设项目在审计的过程中，运用比较多的是事后审计的方式。然而，将PPP模式应用其中，政府和社会单位两者间一直处于平等合作的关系，将其作为基础对公众的受益进行保障。总的来说，影响项目的主要因素是前期规划和设计与实施过程。所以，PPP模式的影响，审计是监督方，要对模式运用中的具体特征进行考虑，改进审计模式，选择一个可以帮助建筑项目达到预定目标的审计方式。

2 地方政府的建设项目中应用PPP模式的优化措施

2.1 对审计模式进行改进

近年来，我国审计工作的开展逐渐深入，因此，需要进一步实现地方政府建设项目整个作业内容的全覆盖审计新格局。综合考虑PPP在地方政府建设项目中应用的特点，基于我国审计工作开展的框架，优化审计工作的开展模式，主要表现在以下几点。一是，把审计放在前移至决策的审批时期，利用关键点对审计工作进行开展，并把重心集中于决策和招投标与合同的签订环节。比如，在投资估算和设计概算编制中的审计工作，加强对选择合作伙伴中的审计等。都和PPP项目的全过程特征是吻合的；二是，加强对项目质量和进度与造价合理性的关注，项目公司要承担项目建设的责任，政府机构需要对监管责任进行承担，并很好地把握项目的质量和进度以及造价。比如，对于建设过程中的质量与进度审计，和风险管理以及内部控制工作的审计；三是，加强对项目运营过程中以及维护时期收费合理性、服务质量的重视，要将审计工作有效地渗透在项目周期的整个过程，例如运营和维护，在有效监管的作用下促进收费合理性的增强，进而对服务质量与合同之间的符合度进行保障。

2.2 促进各方利益的有效实现，对审计工作的内涵进行丰富

PPP模式在地方政府建设项目中的应用，主要是由不同的利益主体所构建的一个契约网络。所有利益的相关者自身的利益诉求需要进一步兼顾，并进行合理地满足，这是地方政府在建设项目实现目标中比较重要的保证。传统建设项目的具体管理过程中，有效地控制成本和质量与工期，进而满足所有利益主体在利益方面的诉求。但是按照现代化的管理理论，应用PPP模式的过程中，因为政府的投资主体和社会资本的投资主体存在利益取向方面的差异，例如政府比较关注公共利益，社会资本的投资主体比较关注经济效益。所以，在PPP模式的应用下开展审计，必须加强对各方利益的兼顾，对其审计内涵进行丰富。可以通过以下是那种途径进行实现。一是，对审计重点进行确定，也就是把审计重点向决策审计和战略性的规划审计与契约合同的审计以及投资绩效的审计中进行转移；二是，对所有利益主体之间的关系进行合理地处理，这是核心原则，也就是使得彼此共生互动和互利互惠；三是，将审计制度的安排明确地表现在利益主体的利益协调过程中。

2.3 加强内外审计资源的合理利用

在PPP模式的应用过程中，审计部门能够被利用的资源主要有审计机关的内部资源，还有社会性的审计资源。对于内外部审计资源的合理利用，能够进审计质量的提升。可以运用以下途径进行实现。一是，对内部的审计资源进行充分。用，进而对PPP建设的地方政府项目的审计工作进行开展。内部审计关注的是建设单位的内部审计工作。该审计工作与国家审计工作开展的对比下，优势主要表现为。首先，对组织环境与项目建设比较熟悉；其次，比较适合在整体跟踪的审计工作与管理审计中进行运用。所以，PPP模式的建设项目当中，我国审计机关能够积极地和内部的审计结构进行合作，重视和被审计单位的内部审计机构之间的沟通，还要提出审计要求，在第一时间为内部审进行监督与指导，还要在巩固走结束后及时地进行抽查和评估；二是，对社会性的审计资源进行充分利用，实施PPP项目的审计。对于PPP模式的建设项目而言，其具有周期比较长和复杂性比较显著以及技术经济显著的优势，如果只是单一地对审计机构进行依靠开展工作，不但在数量上存在严重不足，同时，还限制了专业能力的提高。所以，可以对社会性的审计组织进行利用，对外部管理的制度与体系进行完善的基础上，对部分投资的审计业务运用外包的形式进行开展，重视外包业务的全面管理以及监督。

2.4 促进审计人员综合素质的提高

现阶段，我国在政府转型方面的力度进一步增强，在基础性的建设项目开展过程中给予的投资力度也在不断增长，想要对跟踪审计的作用进行充分发挥，就要对审计资源进行合理地整合，对审计人员素质的提高是当务之急。政府部门的审计人员在现阶段依然是PPP模式下审计开展的主力军，与此同时，还要加强对于社会中介与专家力量方面的重视，部分专家人员的专业性比政府的审计人员高的多。当第三方机构能够参与政府部门的基础设施跟踪审计的工作中，有助于审计效率以及质量的提升。所以，要加强对于第三方机构和专家人员自身积极性的调动，以此来完善政府审计工作开展中的缺陷。与此同时，还要提高审计人员自身的综合素质。以往在审计工作中的认识只是对账簿的审查，目前PPP模式的而运用，审计工作对于专业知识的要求更加深入，同时，还要对知识广度进行掌握。例如，对建设项目的施工单位和建设工程的造价管理知识的学习，并对施工技术与工序进行熟悉，如此一来，能够使得PPP模式下的审计思路更加明确，处理所存在的问题。

2.5 加强对前期决策与招投标过程的关注

PPP模式主要运用在经营过程中，与社会资本之间签订经营权协议，并制定利益相关者需要遵守的规定，进而可以运营。利用使用者付费与政府可行性缺口的补贴对投资与成本进行回收，保障利润的合理分配。PPP模式在地方政府建设项目的审计工作运用中，要加强对于PPP模式应用的必要性和合规性与适用性的关注，评估所实施的方案，并对PPP模式是不是能够成为地方政府建设项目债务的融资形式进行判断，防止出现“类PPP模式”的现象；与此同时，要对合作方进行合理地选择，并判断决策的真实性和规范性；除此之外，还要加强对于PPP模式在建设项目中的应用与国家要求之间的符合度进行关注，看其有没有在国家所规定的范畴，有没有出现对投资范围进行盲目扩大的问题。从本质上进行分析，PPP模式的应用依旧还是政府对服务进行购买的一种行为。国家财政部的目的在于对政府与社会资本之间的合作进行推广，所以提出竞争性的磋商采购模式。在审计中，应该加强对于采购中的竞争性问题进行关注，看其有没有遵守相关标准进行。还要对民营企业的信用状况与施工经验以及专业技术进行评判。

3 结束语

综上所述，PPP模式的建设项目对于我国经济的发展来说，是非常高效的一种建设模式，利用PPP模式对地方政府项目进行建设，可以对政府的资金周转问题进行有效解决，同时，能够推动民营企业的进一步发展。想要对PPP模式应用的合理性进行保障，就要对合理地配置资源，使得政府和企业之间获得共赢，需要把国家审计作为支撑，站在法律法规和审计方式与审计模式以及审计范围等多个角度进行分析，对风险系数进行降低，保障PPP模式在地方政府建设项目审计工作中的应用效果。

参考文献：

[1]李凤.PPP模式建设项目审计监督的特点、机制与路径探究[J].财会学习，2017（21）：157-158.

[2]田恒杰 .PPP 模式建设项目的审计重点[J]. 城市建设理论研究（电子版），2017（19）：234.

[3]刘晔 .PPP 模式下建设项目工程审计方案优化研究[D]. 北京：北京交通大学，2017.

[4]焦胜 .PPP 模式对建设项目审计的影响及路径優化[J]. 商业会计，2017（5）：36-39.

[5]孙凌志，贾宏俊，任一鑫 .PPP 模式建设项目审计监督的特点、机制与路径研究[J].审计研究，2016（2）：44-49.