古代如何治理为官不为

孙登科 王荣全

治国必先治吏，治吏务必从严。官吏是国家治理的具体实施者，其履职状况直接决定国家治理的效果。如何充分发挥官吏的治国理政才能，确保其清正廉明、严格履职，一直是当政者关心的问题，也是历代思想家论著中经常关注的焦点。在古代中国，“官”主要是指各级政府的官员；而“不为”不仅是指不为“应为”之事，而且还包括“乱作为”，即现代法律所指“有义务而不积极实施”和“积极实施法律禁止的行为”两种形态。我国古代在激励官员充分发挥才干的同时，很重视对官吏的“不为”采取针对性的措施。

礼法并用，激发官吏勤政爱民、履职尽责

在古代中国，“礼”是维护封建宗法关系和等级制度一系列规范的总称，它从正面积极地规范人们的言行，对不同阶层中的人有不同的要求，作为上层的官吏同样要受到“礼”的制约，否则将受到处罚。而“法”多指“刑法”和“刑罚”，它从负面方向对一切违背“礼”的行为进行处罚。“礼之所去、刑之所取”，“出礼入刑”，二者相互作用，在维护统治中起到重要的作用。在官吏治理中，封建统治者通过对儒学的尊崇，训导官吏勤政爱民、履职尽责。西汉后，儒学正统地位得以确立，民本、仁政的思想和修身、齐家、治国、平天下的理想对官员的影响很深。从汉代儒学到宋明理学，儒家思想的支配性不断强化，规范并引导着众多官吏的施政行为，立德、立功、立言“三不朽”，成为历代读书做官者的价值追求，忠君体国、爱民勤政、廉洁奉公成为做官的基本政治伦理。与“礼”正面引导相比，“法”用其严酷的一面在官吏治理中发挥着重要作用。在汉代，主张德礼与刑罚并用，倡导依法治吏，治吏之法有章可循。在依礼治吏与依法治吏的融合趋于定型后，后世王朝基本沿用了礼教与法罚并行的手段。

重视实绩考课，鼓励为官有为，争创佳绩

考课制度源于西周，秦汉至明清，考课制度经过不断改革，在内容、方式和标准上不断完善，逐渐形成一套完整的官吏考课制度，这也折射出历代统治者对官吏为官有为的要求和重视。例如，秦朝时的《为吏之道》对官吏“五善、五失”有明确规定，突出忠、敬、善、勤四条。汉代以后，考课制度趋于成熟，其主要内容有三项，即功绩、年劳、行能。其中功绩最为朝野重视，许多官员的升迁与“积功”、“积劳”直接相关，官吏考课标准也明显向注重实际业绩方面倾斜，形成了重视实际政绩的官场风尚，这有利于官风保持奋发有为的状态。两晋南北朝时期政权动荡，为官有为更成为统治者的迫切需求。西晋武帝时期，曾颁布五条诏书作为管理和考核官吏的标准，“一曰正身，二曰勤百姓，三曰抚孤寡，四曰敦本息末，五曰去人事”。北魏孝文帝颁布规定：“自今牧守温仁清俭、克己奉公者，可久于其任。岁积有成，迁位一级。”西魏文帝时，发布六条诏书——“一曰先治心，二曰敦教化，三曰尽地利，四曰擢贤良，五曰恤狱讼，六曰均赋役”，以此作为考核官吏的标准。到了唐朝，官吏考课标准已经十分完备，“四善二十七最九等”对各个部门提出具体要求，充分反映出唐朝注重官吏履职绩效的考课取向，通过明职课责确立官吏应为与不为的界限，对渎职违法行为的预防起到积极作用。清朝基本上沿袭明朝考核制度，考核内容中的软无力、不谨、年老、有疾、浮躁等都是官员不作为的重要表现。

纵观历代考课标准，都强调德、能必须落实到勤、绩之上，才不至于空洞无所依归。所以考核实践中循名责实，多以实际政绩优劣为主，并通过考课成果在官吏升迁黜降中的运用，形成鲜明的用人导向和激励机制，引导广大官吏为官一任，有所作为，造福一方，对治理“为官不为”起到重要作用。

強化监察制度，规范行政行为，提升治理水平

如果说考课制度是对官吏政绩结果的认定，那么监察制度则更重视对官吏施政过程的控制。中国古代监察制度源远流长，到秦汉时期已经基本得到确立。例如，秦朝在中央设立御史府，专职“典正法度”，监察百官，并在地方设立监郡御史。汉武帝时，在御史府外又设置丞相司直和司隶校尉，使中央和地方百官处于多重监察之下。到隋唐时期，监察制度已经相当完备，随后宋、元、明时期都曾加大对监察机构的调整，监察机构名称及内部机构不断变化，到清朝时期，监察机构达到空前完备。监察是监督官员勤政履职的一种手段，通过监察，及时发现不作为、乱作为的行为并给予处理，以达到有效治理目的，确保政权牢固。监察制度一方面可以有效制止和防范官吏的违法乱纪行为，另一方面能够督促他们履职尽责。

重典治理，强化责任追究，从重从严

早在皋陶时期，古代社会就已经出现惩治官员之法。《睡虎地秦墓竹简》和《岳麓书院藏秦简》详细记载了秦朝治吏的相关内容，涉及法律30余种。汉朝的《傍章律》《左官律》《附益律》《沈命法》已将官秩仪礼制度渗透到官吏的日常生活中，包括选官、用官、督官履职等方面。到唐朝时，治吏之法趋于定型，《唐六典》模拟《周官》对有唐以来相关行政管理法律制度进行了全面的厘定。宋朝的《庆元条法事类》继承《唐六典》内容，专门对官员的选任、考课等内容予以规定。明清则是治吏之法的重要发展时期，明太祖朱元璋曾颁布《大明律》、《明大诰》等专门对官员渎职犯罪作出规定，其中《明大诰》中关于治吏的规定占据相当多的内容。嘉靖时制定的《明会典》，其体例更为严谨，内容也有所增加。而清朝具体规定了政府各个机构、官员的设置，办事流程规范及行政法令等内容，尤其对官吏的当为与不为作出具体规定，构成了清朝依法治吏的重要内容。

古代中国，不但强调依法用典治吏，更坚持从严从重原则。自秦汉起，惩治官吏失职贪残的法律愈益完备，执法愈益严格，手段愈益残酷。重典治吏最严酷者是明太祖。他坚信“明主治官不治民”，对贪官污吏满腔仇恨，曾发誓要杀尽天下贪官污吏，其肃贪历时之久、措施之严、手段之狠、刑罚之酷、杀人之多，史所罕见。

在历史长河中，历代统治者都曾自觉或不自觉地把法律、道德作为治吏依据，并且运用监察、考课、惩戒等多种方式对官吏渎职、不为问题进行治理，留给后人许多宝贵的经验，直到今天，其中一些方法仍值得我们借鉴。

（作者单位分别为：北京外国语大学法学院，中共宿迁宿豫区委党校）