上海司法体制综合配套改革进入“深水区”

徐礼强

深入推进司法体制综合配套改革，当好改革开放排头兵、创新发展先行者，是中央和上海市委的明确要求，是上海政法系统的重大使命。

改革的背景

党的十八大以来，司法体制改革为法治中国建设奠定了坚实基础，为新时代的司法制度构建了“四梁八柱”，确立了主体框架。上海作为全国司法体制改革第一批试点省市之一，按照中央的部署要求，立足全国大局，结合地方实际，大胆破冰探路，勇于攻坚克难，以员额制为基础完善司法人员分类管理，以法官检察官工资制度改革为重点建立完善司法人员职业保障制度，以完善司法责任制为核心着力提升办案质效和司法公信力，以人财物市级统管为保障促进司法机关依法独立公正行使职权，推动司法体制改革有力有序落到实处，形成了一批可复制可推广的改革经验和制度成果。

考虑到上海有着较好的经济人文条件，改革基础较为扎实，首轮司法体制改革又走在全国前列。2017年2月，中央政法委布置上海率先探索司法体制综合配套改革，为建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度做出更大贡献。上海市委对此高度重视，要求全市政法系统坚决贯彻落实好这项新任务，努力创造更多更好的经验做法。上海市委政法委会同市高级法院、市检察院等组建工作小组，在中央司改办的指导下，全面分析上海司法体制改革推进落实情况，深入走访调研全市多家法院检察院，多次召开法学理论专家和实务部门领导座谈会，研究起草了推进司法体制综合配套改革的框架意见稿。2017年4月，框架意见稿经上海市委原则同意后，上报中央政法委并多次修改完善。此后，中央政法委专门征求了中央组织部、全国人大内司委、全国人大法工委、最高人民法院、最高人民检察院、人力资源社会保障部、财政部及有关领导同志意见，在7月召开的全国司法体制改革推进会上又听取了各地与会代表的意见。8月29日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过了框架意见，强调要继续高举改革旗帜，站在更高起点谋划和推进改革，坚定不移将改革进行到底。9月26日，中央政法委正式印发了框架意见。10月18日，党的十九大报告明确提出，“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。

改革的意义

司法体制改革主体框架确立后，推进综合配套改革是深化依法治国实践的必然要求，是提高改革整体效能、防止改革走回头路的重大举措，是中央前瞻布局、顶层设计的重大改革战略部署。一方面，改革逐步迈入“深水区”，一些改革举措很难在司法领域单兵突进，越向纵深推进，各方面、各领域的联动性就越强。实践表明，各方面的配套改革必须协同推进，否则不仅会制约司法体制改革的进程，还会影响到司法体制改革目标的最终实现。另一方面，首轮改革还存在的一些深层次问题亟待破解，如人员分类管理后法官检察官队伍正规化、专业化、职业化建设需要进一步加强，司法责任制需要进一步落地落实等，同时司法实践中新问题也在不断涌现，这些都对司法体制改革的系统性和配套性提出了更高要求。

司法体制综合配套改革既与此前以司法责任制为核心的司法体制改革一脉相承、相互衔接，更是对此前司法体制改革的优化完善、纵深拓展。如果说司法体制改革四项重点任务的落实是搭建“四梁八柱”的框架性制度，那么司法体制综合配套改革则是进一步精雕细刻打磨、提升整体效能，推动中国特色社会主义司法制度朝着更公正、更高效、更专业、更权威的方向聚焦发力、行稳致远，努力实现让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。通过深化司法体制综合配套改革，能够增强司法机关内部、各政法部门之间、政法部门与其他部门及社会组织之间改革的协调性、联动性和配套性，实现从点的突破到面的推进，从而把司法体制改革引向深入，不断解决司法领域及相关领域中的一些痛点难点堵点问题。从这个意义上讲，综合配套改革也是为司法体制创新发展赋予新动能、打造升级版。

改革的原则

一是坚持党对司法工作的领导。习近平总书记指出：“深化司法体制改革，是要更好坚持党的领导、更好发挥我国司法制度的特色、更好促进社会公平正义。”这就要求党对司法工作的领导只能加强，不能削弱，开展司法体制综合配套改革，必须保证党总揽全局、协调各方与支持法院、检察院依法履职相统一，加强党组织建设和党员队伍建设，切实维护党中央权威。因此，框架意见虽然也借鉴了部分域外司法文明成果，如辩诉交易、证人保護和强制出庭、人权司法保障等，但坚决摒弃了司法独立等错误思潮，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，确保司法体制综合配套改革始终保持正确政治方向。

二是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。司法制度本身不是孤立的，它是国家法治建设的重要一环，其作用的发挥，在很大程度上有赖于法治国家、法治政府、法治社会的综合建设情况，只有“三位一体”整体推进，以公正司法促进科学立法、严格执法、全民守法进程，整体推动宪法和法律全面正确实施，才能全面贯彻落实依法治国方略，切实维护社会主义法治权威。

三是坚持人民司法为人民。随着我国经济社会的快速发展，社会的法治意识、人民的权利意识逐步提升，人民群众的美好生活需求内涵提升、外延拓展，在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面都提出了新的更高要求。开展司法体制综合配套改革，就是要树立以人民为中心的思想，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，主动回应人民群众对司法工作的新要求、新期待，推动司法工作更高质量发展，使人民群众的安全感、获得感、幸福感更加充实、丰盈、可持续。

四是坚持问题导向。当前，执法司法中仍存在一些突出问题，原因是多方面的，但很多与司法体制和工作机制不合理有关。在司法体制综合配套改革中，必须坚持问题导向，以问题作为改革的突破口，从司法体制和工作机制入手，从制约司法工作发展的瓶颈问题和关键环节入手，不断提升司法质效、深化司法公开、加强监督制约、优化司法环境，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题。

改革的路径

推进司法体制综合配套改革，不仅要保证方向正确，还要确保路径清晰、方法得当。要着重把握好“四个结合”：

一是把遵循司法规律与兼顾国情市情紧密结合起来。习近平总书记多次强调要坚持符合国情和遵循司法规律相结合，坚定不移地深化司法体制改革，不断促进社会公平正义。这就要求我们在推进司法体制综合配套改革中，注重司法规律与国情市情实际的有机结合，防止畸轻畸重、顾此失彼。综合配套改革提出的健全多元化纠纷解决机制、推动矛盾纠纷前端治理、推进社会第三方参与信访矛盾化解机制、深入推进跨行政区划法院检察院建设、推进自贸试验区审判检察机构和组织建设、深化知识产权法院改革、引入市场机制提高公共法律服务管理平台运行效能等一系列改革举措，既遵循司法规律，又结合国情和市情特点，目的就是总结提炼上海多年来在这些方面行之有效的探索，吸收借鉴国内外有益司法文明成果，努力形成更多具有很强辐射带动作用的经验，推动中国特色社会主义司法文明厚积薄发、向更高水平迈进。

二是把优质高效完成“规定动作”和积极探索“自选动作”紧密结合起来。上海司法体制综合配套改革涉及面比较广，列入分工方案的责任单位或参加单位超过45家，不仅涵盖法院、检察院，还涉及组织、人事、经济信息、通信管理、财政、宣传等部门，这就要求各相关责任单位和参加单位对照框架意见及其分工方案，认真贯彻、准确把握改革部署要求，建立强有力的组织架构，一级抓一级、层层抓落实，形成整体合力，确保各项规定的改革任务早落地早见效，为2019年全面完成改革夯实基础。同时，鼓励支持各单位结合工作优势和各自特色，充分发挥主观能动性，研究提出自主改革项目，创造性地加以推进落实。

三是把全面落实政法部门主体责任与充分发挥相关地区和部门协同配合作用紧密结合起来。司法体制综合配套改革绝大多数任务都与政法部门尤其是法院检察院密切相关；公安机关、司法行政部门等也涉及到“推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革”“加强司法信息化建设”等改革任务；各成员单位在司法体制综合配套改革中也都承担一些具体任务，主要涉及政法队伍思想政治建设、司法人员职务序列管理等；各区委区政府及区委政法委，在健全多元化纠纷解决机制、完善政治督察、建立健全司法公信力第三方评估机制等方面，则承担着相應的改革任务。此外，还涉及部分社会团体和行业协会、大型国有企业。只有在上海市司法体制综合配套改革试点推进小组的统一领导下，各相关部门和地区加强协调联动，各负其责、各展所长、共推改革，才能实现预期改革目标。

四是把建立完善体制机制与深度应用科技手段紧密结合起来。当今正处于日新月异快速发展的信息社会和人工智能时代，司法体制改革与现代信息科技的关联越来越紧密。一方面，很多改革举措都需要借助先进技术手段，另一方面改革需求也催生了一大批新技术、新手段。要善于运用现代科技，更好地提高司法质量和效率，更好地为人民群众提供便利的司法服务。要把握推进司法体制综合配套改革的良机，进一步加大现代科学技术的深度开发与融合应用，让科技成为改革全面提质增效扩能的催化剂和助推器。比如，加快推广运用刑事案件智能辅助办案系统，通过对大数据的深度挖掘、有效整合，努力把公、检、法、司统一适用的证据标准嵌入一套数据化程序中，规范证据收集、固定、审查和运用，大幅提升办案的准确性和公正度，为推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革提供有力保障；运用科技手段推进立案、分案、保全、庭审排期等司法辅助工作的高效集约管理、电子卷宗随案同步生成、庭审语音同步识别转录、网络司法拍卖、人工智能辅助系统在部分小额诉讼及简易程序案件审理中的应用等，大幅减轻司法人力负担，全面提升司法工作质效。同时，依托现代信息技术，建立健全法官检察官行使办案权与法院检察院部门及院领导行使办案管理权、监督权的全程留痕、相互监督、相互制约机制，运用庭审规范性自动巡查系统、审判流程态势偏离实时智能化预警程序等，切实强化司法监督，让司法更加阳光透明、公正权威。

编辑：郑宾