中国产业政策风雨兼程40年

魏际刚

改革开放40年来，中国政府出台的产业政策，一言以蔽之：点多、面广、影响强、成就大。根据改革进程、发展阶段和国际环境变化，过去40年的产业政策大致可划分为体制转轨时期、市场经济体制初步确立时期、新世纪至国际金融危机爆发前以及国际金融危机发生至2018年4个阶段。

体制转轨时期的产业政策（1978年-1991年）

1978年十一届三中全会的召开，标志着中国进入了改革开放时代。1978年至1991年是国民经济的体制转轨时期，产业政策的重点是产业结构合理化，纠正产业结构重大比例关系的失调，促进短线产业加快发展，抑制长线产业发展，努力使各方面失调的比例调整过来。该时期，市场经济体制尚未完全建立起来，政府在推动产业结构调整和产业发展方面发挥着很大的作用，产业政策的措施更多以政府投资、银行信贷、税收和一定的计划等直接干预手段为主，间接干预手段为辅。

改革之初，中国的国民经济比例严重失调。农业和工业、轻工业和重工业、原料动力工业和其他工业的比例严重失调，造成国民经济总体运行和发展难以持续，迫切需要对产业结构做重大调整。1979年4月，中央工作会议提出了十二条调整比例关系的原则和措施。1979年6月，国务院政府工作报告（以下简称“政府工作报告”）提出搞好国民经济的“调整、改革、整顿、提高”八字方针。

从20世纪80年代中期开始，中国政府从优先支持轻工业发展转向大力支持基础产业发展，对控制加工工业过快增长予以控制。1986年4月，“七五”计划第一次在国家层面提到“产业政策”，提出产业结构调整的方向和原则“在继续保持农业全面增长，促进轻工业和重工业稳定发展的前提下，着重改善他们各自的内部结构”。这个时期，国家着重于产业结构调整，同时也开始重视产业结构升级。1990年3月，政府工作报告指出，“努力开发新产品、新品种，增产名牌优质产品和市场紧缺产品，尤其要增产适应农村需要的日用消费品”。1991年3月，中央《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告》指出“大力调整产业结构，促进产业结构的合理化并逐步走向现代化”，“要把产业结构调整放在今后10年经济建设的突出位置”。

市场经济体制初步确立时期的产业政策（1992年-2001年）

1992年以邓小平视察南方重要谈话和党的十四大為标志，改革开放步伐明显加快，建立和完善社会主义市场经济体制成为改革的重要任务和明确目标。在经过20世纪80年代产业结构的调整以及各次产业不同程度的发展，20世纪90年代产业政策目标及主要任务与改革初期有很大不同。

这一阶段的产业政策继续强调产业结构调整，重视产业结构升级，同时着力推动各次产业的发展，高度重视基础产业、支柱产业和高新技术产业的发展，重视产业发展中增长模式转换问题。这一时期，市场经济体制逐步建立，产业政策运用大量直接干预的方式逐步减少，导向性的间接干预方式不断增加，综合运用经济、法律、行政等多种手段。

1992年3月，政府工作报告指出“对那些生产能力过剩、产成品积压、技术落后、长期亏损的企业，逐步实行关停并转”，“固定资产投资，主要用于能源、交通、通信、原材料和农业、水利等基础产业，支持高新技术产业的发展，加快居民住宅的建设。”1995年3月，政府工作报告提出“加大投资结构的调整力度，提高农业、交通、通信和能源等基础产业和基础设施以及技术改造的投资比重”。1996年3月，“九五”计划提出“积极推进经济增长方式转变，把提高经济效益作为经济工作的中心”。1997年3月，政府工作报告提出“保持合理的投资规模，加大结构调整力度”。

1998年3月政府工作报告提出“推进重点行业和重点企业改革和发展”。2000年3月，政府工作报告要求“大力推进经济结构的战略性调整”“加大工业结构调整力度”“发展第三产业”。2001年3月，“十五”计划提出“今后5年要着力调整产业结构、地区结构和城乡结构，特别要把产业结构调整作为关键”。

新世纪以来至国际金融危机发生前的产业政策（2002年-2008年）

以2002年党的十六大召开为标志，中国的经济发展和改革开放进入新的阶段。一方面，产业结构和产业发展已经达到更高水平，工业化向中后期迈进。另一方面，新的阶段在面临着旧问题尚未完全解决的情形下，又遇到一些新问题。主要是产业结构调整和优化升级的任务还很重，同时土地、资源、能源、环境约束更加明显，产业结构和各类产业向更高水平发展过程中的一些深层次矛盾变得突出，加之经济社会发展中的地区差距、城乡差距、社会矛盾、国际竞争加剧以及不断增加的不确定性因素等，对该时期的产业政策目标、任务、方向和措施提出了更高的要求。

这一阶段产业政策的重点是产业结构的调整、优化和升级，实现产业发展从“量”向“质”的根本性转变。按照走新型工业化道路和转变经济增长方式的要求，既重视产业结构合理化，又加快推进产业结构优化和升级，引导和推动产业内在素质的改善，通过鼓励自主创新推动国内产业在全球产业链中的地位提升和国际竞争力的提高。节能、环保等因素成为产业结构调整的重要目标。这一时期，市场经济体制已经初步建立，产业政策更注重市场机制和利益导向机制的作用，更加注重对市场主体行为的引导，措施上综合运用经济、法律、环保、必要的行政手段等。

2006年3月，政府工作报告指出“加大产业结构调整力度、资源节约和环境保护力度”。2007年3月，政府工作报告提出“把节能降耗、保护环境和节约集约用地作为转变经济增长方式的突破口和重要抓手”“加快推进产业结构升级和自主创新。坚持走新型工业化道路，着力优化产业结构”。2007年10月，中共十七大报告要求“要大力推进经济结构战略性调整，更加注重提高自主创新能力、提高节能环保水平、提高经济整体素质和国际竞争力”“加大对自主创新投入，着力突破制约经济社会发展的关键技术”。2008年3月，政府工作报告提出“坚持把推进自主创新作为转变发展方式的中心环节”“坚持走中国特色新型工业化道路，推进信息化与工业化融合”。

国际金融危机以来至今的产业政策（2008年-2018年）

2008年爆发的国际金融危机使中国面临的国际国内形势发生重大变化，经济发展遭遇重大困难和挑战。一方面国际市场需求萎缩，全球通货紧缩明显，贸易保护主义抬头，外部经济环境严峻，不确定因素显著增多。另一方面，国内经济增速明显下滑，长期制约中国经济健康发展的体制性、结构性矛盾依然存在，一些行业产能过剩，第三产业发展滞后，自主创新能力不强，能源资源消耗多，环境污染重，城乡、区域发展差距仍在扩大。

这一阶段产业政策的重点仍是抓好结构调整，促进转型升级。适应市场需求变化，根据科技进步新趋势，发挥中国产业在全球经济中的比较优势，发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系。这一时期，产业政策更加强调科技创新，大力培育战略性新兴产业，加强节能减排和生态环保，推进区域经济协调发展。

2012年3月，政府工作报告提出，“促进产业结构优化升级。推动战略性新兴产业健康发展”。2012年11月，中共十八大报告提出，“着力激发各类市场主体发展新活力，着力增强创新驱动发展新动力，着力构建现代产业发展新体系，着力培育开放型经济发展新优势，使经济发展更多依靠内需特别是消费需求拉动，更多依靠现代服务业和战略性新兴产业带动，更多依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新驱动，更多依靠节约资源和循环经济推动，更多依靠城乡区域发展协调互动，不断增强长期发展后劲”。2013年3月，政府工作报告提出“必须加快改造提升传统产业，大力发展高新技术产业，提高产品质量和市场竞争力”。

2017年10月，党的十九大报告指出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系”。

2018年3月，政府工作報告提出“大力推动高质量发展。着力解决发展不平衡不充分问题，围绕建设现代化经济体系，坚持质量第一、效益优先，促进经济结构优化升级”。

对中国产业政策效果的评价

40年来，中国政府出台的产业政策“点多、面广、影响强、成就大”。

第一，产业结构调整取得重大进展。改革开放初期，重工业与轻工业比例严重失调、燃料动力工业与其他工业比例严重失调、农业与工业比例严重失调，20世纪80年代中后期以来，一般加工工业过快增长、基础产业严重滞后等重大结构性问题基本得以解决，三次产业结构严重失调的状况基本得以纠正。产业结构合理化程度有所提高，产业结构高度化不断推进。各次产业各类技术水平有所提高，产业层次有较大提升，工业部门深加工趋势增强，高技术出口比重增加，一大批国际国内知名品牌得以涌现。

第二，各类产业有很大发展，产业内在素质有很大提高。产业政策在重视一、二、三产业结构的调整外，同时注重各次产业结构内部关系的调整，注重各类各次产业的发展。基础产业的瓶颈有很大缓解，制造业总规模位居世界第一，钢铁、电解铝、水泥、煤炭、电冰箱、洗衣机、空调器、化纤、纱、布、服装等产量稳居世界第一，汽车、房地产等支柱产业快速成长，高新技术产业发展迅速。

第三，产业竞争力持续提升。轻工、纺织等传统优势产业在国际市场上有很强竞争力，钢铁、有色、石油化工、电子信息、造船等有较强竞争力。交通、物流、电子商务等竞争力快速提升。

同时也要看到，产业政策在解决中国产业发展和产业结构调整的深层次问题上的作用还不尽理想。

第一，产业结构调整滞后问题未根本改变。核心基础零部件、先进基础工艺、基础软件、产业技术基础等长期受制于人，传统产业改造提升等关键性结构调整进展缓慢。

第二，产业发展长期粗放的问题并未得以根本改观。多数行业处于国际价值链的低端；高投入-低产出-高排放现象严重，产业发展的能源资源环境代价过大，产业发展的能源资源环境约束性增强；产业组织不合理，产业趋同、集中度过低、规模经济缺乏和规模不经济并存等。

第三，部分产业政策在制定和实施过程中，对产业总体发展带来一些负面影响，一些产业政策引起了争议。

第四，产业政策制定和实施中也暴露出一些问题。如政策制定者对产业政策的理解和运用还不够全面和成熟；政策制订者因信息不对称和不完全，使得产业政策目标、范围、着力点不准；因政府职能转型不到位，计划的痕迹还比较明显，以产业政策之名，用行政手段干预企业经营的行为时有发生；过度行政化和直接干预，对市场机制造成伤害；有些产业政策深入到对产业内特定企业、技术、产品和工艺的选择和扶持；制定和执行产业政策过程中存在着寻租行为；产业政策按所有制、按大小企业、按准入等形成不同的政策，有损公平和竞争；产业政策实施中的各类政策工具，效果差异很大，有些政策工具效果不尽如人意；以产业政策来固化部门自身利益；产业政策未能有效协调地方间的分工，重复建设问题严重；产业政策与相关政策协调不足等。

总之，对中国产业政策的作用需辩证看待，不能因产业政策的巨大成效而否定市场机制，也不能因产业政策的问题而全面否定之。恰恰相反，这正是新时期需要进一步改进和完善产业政策的理由。