法治乡村建设“村官”贪腐治理

付 焱，贾 念

（湖南师范大学，湖南 长沙 410006）

1 问题的提出

习近平总书记在党的十八届四中全会上明确提出要建设社会主义法治国家，全面推进依法治国战略部署形成一个全民守法的国家面貌。同时，党的十八届四中全会决定提出，要深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，对任何腐败行为和腐败分子，必须依纪依法严惩，既要打老虎，也要打苍蝇。乡村作为法治中国建设的重要一环，更要加强法治建设。推进乡村法治建设，是依法治国战略实施的重点，同时也是难点。其原因在于，作为人情与熟人社会，乡村法治环境缺乏，村民法治意识不强，“信访而不信法”的现象极为严重。同时作为乡村治理的村干部，存在大量的严重不符合法律法规、党风党建的行为，导致乡村法治建设的根基不牢，难以有效全面推进法治中国的建设。因此，建设法治中国，建设法治乡村，惩治“村官”贪腐与破坏党风廉政行为迫在眉睫。

文章通过对湖南省监察委员会官网中的监督哨一栏中公布的两千多个有关村官贪腐的事例进行比较分析（2018年的数据不够完整，未纳入表格内容），找出村官贪腐所存在的问题，并通过对问题进行分析，找出惩治“村官”贪腐，推动法治中国，法治乡村建设建设的路径。

表1 2014～2017年“村官”贪腐事例分析

表1中，违反工作职责作为一个大类，主要包括优厚亲属、滥用职权、失职渎职、违规办理农村低保、擅自发放补贴、违规收费、为谋私利给群众办假证等行为；侵犯集体财产包括私分村集体财产、侵占村集体所有的土地违规建私房等行为；财务违纪包括未将有关款项及时入账、套取截留民政特困补助，利用自购收据收款，用白条做支出凭证、私设“小金库”自行账外列支等行为；贪污行为包括贪污危改资金、贪污社会抚养费、贪污征地补偿款、贪污惠农改厕建厕工程款、危房改造补助金、民政救灾补助金、贫困户补助金等行为；其他包括破坏社会管理秩序、酒驾、雇凶伤人等行为。

在湖南省纪检监察网监督哨栏目中公布的典型案例中，超过80%的案例涉及“村官”的贪污腐败问题与违反党风廉政问题。其存在的问题有，首先，从上面的表格也可以看出“村官”贪腐的形式多种多样，如违法工作职责、侵占集体财产、贪污、财务违纪、违规操办酒席等行为频发。其中尤以与财产有关的违法违纪行为最为突出，包括侵占集体财产、贪污、财务违纪、挪用资金等行为。其次，村官的贪污和腐败行为多集中在扶贫领域，如在贪污行为中，贪污危改资金、贪污社会抚养费、贪污征地补偿款、贪污惠农改厕建厕工程款、危房改造补助金、民政救灾补助金、贫困户补助金。涉及扶贫项目多，涉案资金大，且与群众切身利益息息相关，危害最大。再次，对于违法违规主体，有村党支部书记、副书记、村支部委员、村秘书、村委会主任、副主任、村会计、村妇女主任、村委委员、村治违专干、村小组组长等。涉案主体的类型也是多样，存在相互合作，协同作案的情形。其中，村委会主任和村党支部书记涉案数目最多，存在村支部书记和村主任协同作案、村党支部书记和村秘书协同作案、村党支部书记和村委委员协同作案、村会计和村委会主任协同作案、村会计和村妇女主任协同作案的情形。最后，对于涉案的金额来说，大小不一。如在财务违纪类行为中，怀化市接龙镇卧龙村，私设小金库，账外总支出达到64.0376万元；而在湘乡市栗山镇大顺村村主任黄建高的财务违纪中，在2009年至2014年违反财经纪律累计达3万元。在贪污类行为中，湘乡市棋梓桥镇泥溪村党支部书记万国平将本应该由自己支出的5000元由村上抗旱经费中支出，构成贪污；而在韶山市杨林乡石屏村村主任胡红军的贪污案中，胡红军采用不法手段，为石屏村多补偿征拆款30多万元，并以感谢费为由，用白条从村财务支出14万元，胡红军将其中5万元收入自己口袋，构成5万元的贪污金额。

2 “村官”贪腐问题的成因分析

2.1 内在原因

法治思维和法治传统的缺失。大师费孝通在《乡土中国》有一章“无讼”中谈到，在乡土社会中，人们之间发生纠纷时，不主张采用法律和诉讼来解决问题，而是利用乡土社会中有威望，道德高尚的“长者”利用伦理和道德来进行调解。诉讼至法院，是人情冷漠，有违祖宗教导的体现，不符合人情社会和熟人社会解决问题的方式。这一思想，在现在的农村社会依旧存在。“村官”作为现代农村中有威望的“长者”，在村里享有很大的威望，人们遇事喜欢先找村委会进行调解和协商，由村委会进行决断。带来的弊端是对于村委会的行为，无从监督和规制。在出现”村官”贪腐问题时，村委会既是裁判又是运动员，村民无从监督村委会的行为。并且受到传统思想的影响，村民遇到自己的权益受到损害时，要么选择向“强权”低头，息事宁人，要么去政府部门上访。

“村官”自身素质不高。从以上表格可知，”村官”还存在涉毒和涉赌的行为，且该行为在”村官”贪腐行为中所占比例并不低。这一现象说明了一部分”村官”自身素质并不高。由于乡土传统，”村官”往往有村庄中有一定威望和影响的人担任，而所谓的威望和影响并不是指能力，指的是与多数村民之间的关系以及家族的影响力相关。导致选出来的”村官”更注重的是谋一己之私利，利用手中掌握的权利为自己的亲朋好友大开方便之门。群众意识的缺乏，为人民服务的意识自然减弱，导致村民权利受损，法治中国和法治乡村的建设受阻。

2.2 外部原因

立法规定不够完善。首先，是对于”村官”的选举，尽管法律规定村民委员会是村民通过民主决议大会选举产生。但是对于具体的操作程序并无明确规定，对于具体的操作流程、公式要求、对被选举”村官”的要求都无具体规定。法律对乡村的财务管理制度缺乏规定，没有健全和完整的乡村财务管理制度。造假账、白条入账等财务违纪现象严重。即使村民对”村官”违法行为有所意识，但是很难找到证据来进行证明。对于具有选举权和被选举权的村民，法律规定是年满十八周岁没有被剥夺政治权利的人。但是，在实际选举过程中，选民名单公示中，也并未严格依照该规定来执行。对于符合上述条件却并未纳入选举人员中的村民，如何维权、救济自己的选举权，法律也并无具体规定。

监管体系不够完备。首先是法律监督存在漏洞，”村官”作为基层群众自治组织中的管理者，不隶属于公务员系统，不受《公务员法》和《行政监察法》的约束。事前法律规定存在的漏洞，导致事前监管不到位，只能是在村民利益受到损害情况下，对于”村官”的某些违法行为司法部门才能进行法律制裁。其次，与”村官”行为直接挂钩的是村民的利益。但是，在乡土社会中，受传统文化的影响，人情比利益更重要。而且在农村地区，存在许多的留守老人和儿童或者是一些自身文化素质并不高的年轻人，相对于”村官”来说，处于弱势地位，维权意识缺乏和维权能力不足。导致其本应行使的监督职责如同虚设。最后是作为直接监管者的乡镇政府。对村里事务缺乏了解，甚至是为了使自己的命令能够得到落实和谋取自身的利益情况下，存在于”村官”相互勾结的情况。

惩处措施不够完善。对于国家工作人员和国家机关工作人员的贪腐行为，《刑法》以及党章党规作出了规定，具有极强的威慑力。但是对于”村官”违法违规行为，一无明确具体的法律规定，二是惩罚措施过于松散，不能体现威慑效果。如在上述”村官”违纪违法的典型案例中，只有触犯了贪污犯罪，才有可能将其涉嫌的犯罪问题移送司法机关。而在其他类型的犯罪中，如违反工作职责、违规操办酒席，一般是予以党内警告处分，更进一步则是撤销党内职务、开除党籍、罢免其职务的处罚，并未涉及到司法措施。由于农村财务制度不明确，相关违法违纪涉案金额不高，导致案情复杂，取证较难，往往无法对其实施处罚，更加助长了一部分”村官”实施违法违纪行为的嚣张气焰。更有甚者，对于一些非党员”村官”，实施了违法违纪之后，并无相应有威慑性的措施予以制裁，最多是返还财务、罢免其职务。惩罚力度不够完善，导致违法的成本过低，”村官”违法现象屡禁不止。

3 法治乡村建设的治理路径

3.1 提升”村官”自身文化素养和法律素养

对于选拔上的”村官”，要加强自身文化素养的培育，加强高尚文化素养建设。在处理村务之余，多花时间在读书上面，培养自己高尚的节操和人文关怀。通过在村内开展学习和研究落实习近平新时代中国特色社会主义思想的活动，加强党风廉政建设，树立正确的权力观，培养为群众服务的精神。同时，也要提高选举”村官”的门槛，鼓励和支持有志有识青年入村发挥才干，建设新农村。实施法律下乡进村战略，扩大普法宣传，定期开展法治宣传教育，可以采用模拟法庭的模式，生动形象再现违法”村官”违法后果，让“村官’直面感受违法所带来的后果，更加促进其尊法守法的自觉性。

3.2 建立完备的立法体系

首先是明确”村官”的法律地位，是将其类比于公务员进行管理，类比于党员进行管理，还是另设一种制度专门管理”村官”，在所不问，重点是要将”村官”纳入法律明确规制的范围中来，使得法治中国和法治乡村的建设落到基层、落到实处。其次是对于村官的选举制度与罢免制度进行一个明确而又具体的解释，可以是在《中华人民共和国村委会组织法》中加入新的内容，也可以是采用司法解释的形式进行明确，明确选举程序具体流程和选举权受到侵害时采用何途径进行救济。最后是要健全法律对乡村财务管理制度的规制。绝大部分与”村官”有关的犯罪其产生的原因都在于乡村财务制度规定不明晰。依靠法律加强对乡村财务管理，要做到对何人管账、如何管账、对村集体的每一笔的财务收支进行明细和公开。只有建立起完整的乡村法治的选举机制、运行机制和管理机制，才能实现好法治乡村的建设。

3.3 强化监督制约体系的建设

强化监督制约体系的建设重点有三，其一是加强上级乡镇政府和党委、纪委对”村官”的监督，实行责任倒追制度。作为上级机关，乡镇政府应当确保自己下达的命令得到落实，并对反馈的结果及时进行检查监督，明确落实好资金使用情况、项目的落实情况，对重点项目和重点领域的资金使用情况进行公示。对于党委和纪委，要敢于履行自己的职责，进行党风廉政建设，对于出现的”村官”腐败案件，要敢于与恶势力斗争，要敢于进行查处，要敢于追究责任，并将相关违法违纪情况和处理结果进行公示，对于履职不力的有关人员，要进行责任追究和处分。其二是村内监督，村内监督是最有效的监督。落实村内监督最有效的办法是增强村民的法治观念和权利观念，培育村民的法治思维。让村民真切感受到选举”村官”的行为与自己的切身利益息息相关。从而行使好自己的选举权。采用合法又合理的方式行使监督权，需要在村内设立村民监督委员会，由不在村内担任任何职务的村民组成。村民监督委员会的成员要敢于为了自己和他人的利益行使好监督职权。这样便于监督权的高效行使。其三是自我监督和”村官”之间相互监督。自我监督是首要监督，对”村官”道德要求极高。要求”村官”不仅要不断加强自身的党风廉政建设，而且要不断增强自律意识。加强”村官”之间的监督，要做到加强民众党员、村支部党员对党支部书记的监督。加强外驻”村官”和本村”村官”之间的监督。

3.4 完善预防机制，加大惩治力度

无惩戒措施或惩戒措施不力，都将导致”村官”违法的情形泛滥。首先要对”村官”违法的定罪和量刑进行法律上的明确规定。可以通过具体的法律规定也可以通过司法解释的形式明确”村官”违法的后果。法律就好比一把利剑，时刻悬在”村官”头顶，提醒”村官”违法违纪所带来的严重后果。其次要对”村官”违法违纪行为”零容忍“，发现一起，惩治一起，并且要及时进行处理和曝光，加大对将要想要违法”村官”内心的威慑作用，加大上级政府和党委、纪委对”村官”违法违纪行为的重视。最后，对于已经查处的”村官”违法违纪行为，及时总结经验和教训，要制定有针对性的整治计划。对于达到一定数量和金额的违法违纪行为，不能只给予党内严重警告、开除党籍、撤销党内职务的的惩处，更要毫不手软的移送司法部门进行法律制裁。只有加大对”村官”违法的惩戒力度，才能使”村官”从内心敬畏法律、尊重法律、遵守法律，发挥法治的威慑作用，才能真正将法治乡村和法治中国的建设落到实处。

作为农业大国，立国之本在于农。在当今时代，要屹立于世界民族之林，经济发展是关键。经济发展的重点领域又在于乡村振兴，而乡村振兴关键在于实现法治乡村的建设。建设法治乡村，关键在于，惩治”村官”贪腐。本文立足于全面推进依法治国的背景，从案例入手，理清”村官”贪腐类型和存在的问题。通过对”村官”贪腐形成的内外部原因进行分析，提出要从”村官”自身文化素养和法治素养、立法体系的完善、监督制约体系的建设和对”村官”加大惩处力度四个方面推动乡村治理的法治化。