国家公园如何提供旅游机会？

文/王仕源

以国家公园为代表的各类自然保护地是自然生态空间最重要、最精华的组成部分，是国家软实力和国家形象的重要载体，在维护国家生态安全中居于核心地位。中央决定新组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，统一行使各类自然保护地管理职责，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对自然生态保护工作的高度重视，改变了多年来自然保护领域“九龙治水”多头管理的局面，在我国自然保护史上具有重要的里程碑意义，标志着我国自然保护事业进入了一个崭新的时代。

2017年9月中共中央办公厅和国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》，意味着国家公园在9个省市试点的基础上，即将在全国范围内正式实施，这也是我国国家公园体制发展的重要里程碑。

1872年3月美国第十八任总统格兰特签署《黄石公园法案》，标志着世界上第一个国家公园在美国诞生，而后经过140多年探索和发展，目前这种体制已经在100多个国家或地区实行，各类型国家公园已设立1200余个。原建设部在1994年发布的“中国风景名胜区形势与展望（绿皮书）”中清楚地指出：“风景名胜区与国际上的国家公园相对应，同时又有着鲜明的中国特色。”中国国家级风景名胜区的英文翻译为“National Park Of China”（英文翻译为“中国国家公园”）；国家标准《风景名胜区规划规范》（GB 50298-1999）术语中也明确指出，“海外的国家公园相当于国家级风景区”。因此可以看出，“国家级风景名胜区”是我国最接近“国家公园”的系统。但是，我们今天所说的“国家公园”既不是国际体制的照搬，也不是国家级风景名胜区的延续，而是在新时代发展和深化改革大背景下的全新试点与探索。

《建立国家公园体制总体方案》中对“国家公园”的基本定义是：“由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。”同时指出，国家公园的基本定位是“自然保护地最重要类型之一”，属于禁止开发区域和生态保护红线区域，实行最严格的保护。

《建立国家公园体制总体方案》同时指出，国家公园的首要功能是保护重要自然生态系统的原真性、完整性，对规划和建设进行严格管控，允许不损害生态系统的原住民生产生活设施改造，除了开展自然观光、科研、教育、旅游外，禁止一切其他开发建设。由此可以得出结论：国家公园区域可以给公众提供观光和旅游的机会，结束了“将国家公园资源保护与旅游发展对立起来”的观点之争。

那么国家公园如何提供旅游机会？这就需要在“红线范围内”进行深层次地探索，最大限度发挥“国家公园体制”的作用，推进自然生态资源的有效保护和科学利用，促进人与自然的和谐共生，有效推进“美丽中国”建设。国家公园的发展资金主要来源于财政和捐赠，所提供的旅游和游憩机会相应具有公益性和公众性的特点，由此也可以预见将来的国家公园将逐步走向低门票或免门票的模式。

从国家公园的定义中可以看出，国家公园具有一定的唯一性、稀缺性和独特性，具有的较强吸引力核心旅游资源势必会引起游憩者的好奇心。发达国家由于人口基数低、社会福利好，国家公园发展免票模式也基本不会导致国家公园游客过载的情况发生，而我国人口基数庞大、旅游消费需求旺盛、消费理念不够理性成熟，必然会导致国家公园公益性供给、实行最严格保护的原则与我国粗放、旺盛的旅游消费需求形成冲突和矛盾，因此笔者认为，我国国家公园提供旅游机会应注意以下几个关键问题：

国家公园提供旅游机会需要注重环境承载力的控制，通过一系列手段实现科学有效的客流管理。即通过科学计算园区的空间承载量、设施承载量、生态承载量、心理承载量、社会承载量等数据，准确把控国家公园整体及局部的游客瞬时及日承载量，进而全面科学把控国家公园的游客承载力，并采取有效的引导和控制手段。

国家公园提供旅游机会应加强对游客行为的引导和管控。一方面，在游客出行前对其进行行为决策引导，增加我国国家公园的公众曝光度，揭开国家公园的神秘面纱，充分展示国家公园的作用和重要意义，通过提高游客的认识，引导游客理性参与。另一方面，严格实行预约为主和预警相结合的管控机制，以实现严格控制游客量、均衡游客时空分布，保护生态环境基本红线的目的。通过引导、限制、监控、法律等方式限制游客的游览时间、活动类型与范围，通过游客智慧管理系统实现游客实时分流，通过收集游客的信息反馈获取参与者的游憩体验程度。此外还可以通过与游客签订保护协议和承诺、将游客在国家公园内的行为纳入个人诚信考核体系（对于严重破坏国家公园生态的个人或组织纳入失信行为的“黑名单”）等方式约束游客的参与行为，从而对游客出行中的行为进行有效的科学管理。

国家公园提供旅游机会应注重解说和教育系统的建设。通过构建并完善国家公园的解说和教育系统，可以增强国家公园作为自然旅游地的环境教育功能，提高国民的环境保护意识与自主参与性。另外，充分的科学、文化深度挖掘与动态化呈现；描述人类和大自然的关系，还可以让游客知其然并知其所以然，满足好奇心的同时，增加参与者的教育和文化体验，未尝不是合适的解决方案。

国家公园提供旅游机会还应该强调社会参与机制，着重发展志愿者服务和社会监督机制。根据《建设国家公园体制总体方案》对国家公园的功能定位，明确区域内游客可到达和可活动的空间边界，严格按照国家公园总体规划和管理要求建设相关配套设施，并且必须征得国家公园管理机构同意。国家公园内各项旅游活动的立项、建设、运营、管理和监督等各个环节都需广泛征求意见，接受社会的监督，鼓励当地居民、业界专家学者、相关企业、社会组织等积极参与，建立多元共治体系，充分发挥社区社会各界的积极作用，以此实现对国家公园内及周边自然生态和人文历史资源共同保护、永续传承的目的。

国家公园提供旅游机会，如要实现严守生态红线、全民共享、时代传承的目标，还需持续完善管理体制。从国际经验来看，与时俱进的管理机制才能持续促进高标准的国家公园发展、完成国家公园的使命。理顺国家公园的管理体制、智慧化管理、创新性管理、规范化管理，健全相关法治建设，强化监督体系，构建高效、具有本土特色的管理体制对于我国国家公园持续提供的旅游机会尤为重要。 管理体制改革和持续完善管理机制，可能是具体实施中最具挑战性的任务，是事关国家公园体系建立和深化的焦点,也是关系到国家公园在最严格保护的前提下，可持续提供旅游机会的关键。对于现有改革部门职责不清、“条块化”格局、本位主义作风、监督不落实、管理方式不变革、管理权限不整合等问题，中央政府需要强有力的介入，打破结构障碍，实现国家统一管理、统筹发展、协调推进，建立统一的国家公园管理模式，才能有效促进国家公园旅游机会的升级换代。

根据《建立国家公园体制总体方案》的内容可以推断，我国的国家公园以保护自然生态环境为基本前提，依托独特的人文生态系统，遵循可持续的发展理念，坚持科学定位和整体保护的基本原则，统筹社区与自然生态和谐发展的关系，采取和谐友好的发展方式提供旅游机会。也可以看出，国家公园提供的旅游机会是既符合“生态旅游”的基本特点，又符合“可持续旅游”的基本原则，具有双重或多重属性，是全新的 “可持续生态旅游”的活动方式。

国家公园体制是我国全面深化改革的重要体现之一，也是建设美丽中国的重要方式之一，目前还处于试点和不断探索中。国家公园在严格保护的前提下，公益和适度地提供旅游和游憩机会，有利于更多主体参与我国自然生态的保护，有助于提高国民整体生态保护意识，对于我国生态文明制度建设具有战略意义。综上，国家公园提供旅游机会应充分考虑我国的基本国情有步骤、有方法、有序推进科学精准测算区域内的游客承载量，加强游客行为引导和管控注重国家公园生态、科学、文化价值的深度挖掘完善解说和教育体系，完善游客和社会参与、志愿者服务和监督机制，持续完善国家公园管理制度，发展 “可持续生态旅游”。