寻找自我归属：我国行政审判法官的角色定位

小引：西方法治文明困惑？

2011年2月10日，作为行政法之母国，法国爆发了规模宏大的法官罢工事件，法院除了审理“极为紧急案件”外，几乎所有法庭都被迫关闭，而且受着司法界引领，律师、检察官、监狱工作者、警员等相继参与 “集体闹访”，致使扩张成为全国性大罢工。追根求源，尽管引发罢工直接导火索是萨科奇总统就“莱迪西亚事件”对司法界的政治责难，但深层次上则凸显出既有分权模式中的权力冲突现象以及社会发展环境下的经济紧张困局。这充分表明：德沃金教授向世人描绘“法院是法律帝国的首都，法官则是帝国的王侯”的法治愿景，仅在逻辑意义上具有普适性。现实里，法治建设也常常遭遇坎坷，即便是法治底蕴深厚、法治生态良好的西方国家也难以摆脱政治窠臼和社会制约。西方成熟法治背景下，法官角色理想与现实境遇的冲突让尚处于法治征程的我国法官更加迷惘，特别是言必称法德的行政审判法官，产生了“我是谁”的心理困惑。笔者以为，正如自我认知需要从理想、传统和现实等方面去发掘一样，行政审判法官的自我归属也同样如此。

政治品格践行者

无论如何强调司法中立和审判独立，政治与司法密切联系与相互作用的客观事实也难以撇清。撇开政治谈司法注定只能是乌托邦式的理念构想。实践中，“司法权离不开政治力量的支撑和保障。司法不能脱离政治而存在，司法只有充分发挥其政治功能，其功能才能真正显现。”政治与司法这种千丝万缕的联系，即便在标榜司法政治中立的美国也难以完全做到。十年前，美国大选布什与戈尔相持不下，在佛罗里达展开激烈的计票战，最后联邦最高法院受理了这项政治性裁决，终止佛罗里达的重新计票，把布什送进了白宫。以至于很多人都说，布什不是选出来的，是最高法院任命的。

我国是一个讲求政治传统的国度，封建中央集权、多民族统一、儒家入世兼济等思想理念深刻影响着统治阶层及其官僚制度。中国共产党作为带领全国各族人民推翻压制与剥削的政治组织，自建立之日起就将具有鲜明的政治纲领和政治路线，从而能够凝聚、团结和影响着无数仁人志士为共同理想而奋斗，夺取革命和建设的胜利。可以说，讲政治是中国共产党立党执政的基本经验，政治与司法的紧密结合也就显得理所当然。“为大局服务，为人民司法”工作主题的确立，反映着我国司法权的从属人民的基本性质，同时也体现了司法服务全局，服务政治的基本宗旨。而作为审判权重要组成部分的行政审判权，其涉及到社会个体和政府之间关系的定位，与具有政治性的行政权具有密切的联系，且无论其产生、内容及其作用对象均具有明显的政治性，因此，我国行政审判权本质上是一种具有政治性的司法权力。作为实际执掌行政审判权的职业群体，应当同样具备相当的政治品格和政治责任，即从权力制衡角度去探寻行政审判权的设立宗旨，监督公权行使；从利益平衡角度去维护行政相对方合法权益，保障私权救济；从结构稳定角度去修复官民关系，实现政治和谐。实现上述政治品格，不是盲从于理论说教，而是要从办理每一件行政案件，从化解每一起行政纠纷入手，以实实在在的践行表露出来。

法律独立适用者

“正如神父是圣经的真正解释者，法官則是法律的真正解释者。”将法律公正准确地解释与适用是法官的首要职责，法律是法官行为的起点，也是其行为的终点。行政审判领域法官的法律适用具有两个显著特点：一方面，行政诉讼涉及法律法规庞杂，法律更新交替频率快，诉讼中不但需要对行政机关执行法律进行审查，而且需要对法律本身给予效力层次的审查判断，这种“二次适用法律”对法律解释能力提出了更高层次的要求，致使行政审判法官在适用法律过程中，耗费的心力要多于其他专业领域的法官。另一方面，作为最接近宪政的行政诉讼，解决的不是平等相对人之间的利益纷争，而是处于强势地位的政府与普通民众的争议，其本质是国家权力体系相互制衡。司法审查过程中，法官对法律进行的解释和适用，只能根据法律明文规定对行政行为效力进行评价，一般不得超越实在法作出价值评判，即便援用法律原则对行政行为合法性作出阐释也被降至最低限度。而且，囿于行政权主导型国家治理模式的根深蒂固，行政审判法官适用法律和解释法律还常常受到行政权的不当干预和限制，导致法律适用的自由度相比民商事领域大打折扣。

实质正义维护者

形式法治主义遵循实在法为基本原则，推崇规则至上，强调社会主体行为的形式合法性，极端表现就是“恶法亦法”的价值论断；实质法治主义则提倡法律内在精神，追问实质合法性，追寻法律背后的道义原则的实现。而从法治发展轨迹看，人类文明已经完成或者正在经历着由形式法治主义向实质法治主义转型。实质法治主义的提倡对于行政审判具有直接现实的指导意义。

在行政诉讼中，由于职权主义模式推行和合法性审查原则固守，法官在审理和裁判案件中往往满足于形式化的合规性效力判断，对被诉行政行为背后的实体权益纠纷这一根源性问题缺乏必要关注，从而导致行政诉讼出现上诉率高、申诉率高、实体裁判率低、被告败诉率低、发回重审和改判率低、服判息诉率低的“两高四低”现象，这种形式正义难以实现案结事了、纠纷解决目标。因此，行政审判法官应当及时转换思路，更新理念，以实现纠纷实质解决为主导目标，不断创新审理机制和裁判方式，实现和维护实质正义。一是推进圆桌审理。改变诉辩对抗的紧张诉讼模式，通过营造平等、宽松、和谐的气氛，引导当事人陈述实质争议和核心诉求，通过双向面对面沟通对话，达成谅解意见，促进实质纠纷解决。二是完善照准判决方式。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第六十一条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”。在立足原告同意前提下，可以在具体行政行为合法性审查过程中，对行政行为确审定的原告与第三人之间民事权益纠纷进行附带查，促进行政纠纷和民事实体纠纷的一并处理。三是提倡适度协调化解。对于工伤等涉及群众基本生存权益的案件，应当加大协调化解力度，从维护实体权益角度出发，尽力促成实体争议的协调解决，减少当事人讼累，节约诉讼成本，实现实体公正。

社会管理参与者

在法治条件下，司法是国家运用法律管理社会的重要渠道和有效手段，人民法院在社会管理中具有不可替代的重要作用。人民法院的每一项审判工作，都是社会管理的重要内容，是通过司法手段、通过对司法事务的管理，实现对社会的管理。积极参与社会建设和社会管理创新，既是司法审判工作的一项重要内容，也是司法机关承担的一项重要社会责任。“行政审判本身是一种独具特色的社会管理手段，是社会管理职权体系中针对行政权的规制而形成的制度设计，是人民法院积极参与社会建设的有效方式。”作为执掌行政审判权的特定职业群体，行政审判法官应当创造条件开辟路径，积极参与社会管理创新。笔者以为，行政审判法官参与社会管理创新的主要途径是：一方面，严格落实司法审查职责，强化行政案件的审判和矛盾纠纷的协调化解，有效监督和维护行政机关社会管理行为。事实上，正是通过解决纠纷的活动，行政审判引导和规范着社会主体的行为，使宪法和法律的规定得以具体化。从这种意义上讲，行政审判法官通过有效参与，形成和维护社会秩序，直接实现着社会管理目标。另一方面，具备能动意识，适度延伸和拓展行政审判职能，通过社会管理规范审查、社会治理机制把关、管理风险提示预警等方式，辅助作为社会管理核心主体的政府实现社会管理目标，减少和避免社会管理出现盲区和盲乱现象。

参考文献

[1]参见《法国法官为何也罢工》，载《民主与法制》旬刊，2011年4月1日。

[2]江必新：《没有独立于政治的司法》，载《法制日报》2011年5月18日。

[3]参见向忠诚：《行政审判权：一种具有政治性的司法权力》，载《行政论坛》2007年第2期。

[4]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第435页。

[5]参见江必新：《论实质法治主义背景下的司法审查》，载《法律科学》2011年第6期。

[6]江必新：《拓宽行政审判职能 推进社会管理创新——行政审判在社会管理创新中的角色思考》，载《法律适用》2011年第3期。

作者简介

徐冉，女，1984年出生，南京大学法学院法律硕士研究生。

（作者单位：南京大学法学院）