辽宁省山洪灾害防治总结评估

(辽宁江河水利水电新技术设计研究院有限公司，辽宁 沈阳 110003)

山洪灾害是我国洪涝灾害中致人伤亡的主要灾种，辽宁省是山洪灾害多发区和易发区之一。近年来，辽宁山区不同山洪灾害时有发生，危害损失也愈来愈重。辽宁省山洪灾害防治项目于2009年开始，通过几期的建设辽宁省已建成了55个覆盖全省山洪灾害防治县(市、区)的预测、预报、预警系统，填补了辽宁省山洪灾害监测预警系统空白，防灾减灾效益十分明显。在此基础上，各山洪防治县(市、区)进一步延伸和扩展了自身的防汛抗旱指挥系统，稳步提升基层的防汛决策指挥能力。通过建立山洪灾害防御技术标准体系及对防汛人才技术的培养，奠定了辽宁省山洪灾害防御工作的基础。

1 辽宁省山洪灾害防治规划情况

辽宁省山洪灾害防治建设的主要目标：针对辽宁省山洪灾害的区域分布、风险区域划分、危害程度等资料进行全面的普查，确定相关危险区域和预报预警指标，进而建立起相对完善的山洪灾害监测预警系统，逐步形成群测、群防的防灾减灾的体系。针对山洪灾害多发区域，在工程防治的基础上结合非工程措施，形成防灾减灾能力强、风险管理精准的防治体系。辽宁省山洪防治体系的建立将逐步扭转省内严重的山洪灾害局面，最大限度地保护人民群众的生命和财产安全，特别是防止重大群死群伤事故的发生。辽宁省山洪灾害调查评价、已建非工程措施补充完善和重点山区河道治理项目建设范围涉及辽宁省13个市、55个县、849个乡镇、7851个行政村、50529个自然村、7396个企事业单位。防治区面积109438.88km2，其中包括约8375个山洪灾害小流域。

2 辽宁省山洪灾害防治项目建设情况

2009—2016年，辽宁省先后分9期在有山洪灾害防治任务的55个县(市、区)组织开展了山洪灾害防治项目建设。其中：2009年度开展了本溪县、凤城市、岫岩县山洪灾害防治县级非工程措施试点建设；2010—2012年度开展了55个县(市、区)山洪灾害防治县级非工程措施建设；2013—2015年度山洪灾害防治项目开展了55个县(市、区)的非工程措施补充完善建设；2016—2017年度山洪灾害防治项目进一步开展了非工程措施补充完善建设。历年来山洪灾害防治项目建设情况，见表1。

表1 历年来山洪灾害防治项目建设情况统计

3 山洪灾害防治项目总结评估

辽宁省山洪灾害防治项目总结评估主要从几个方面来进行：

a.项目建设管理的总结评估。辽宁省水利厅成立了山洪灾害防治项目建设领导小组，领导小组全面的组织、协调、指导全省的建设管理工作。领导小组办公室设在省防汛抗旱指挥部办公室，作为主管单位主要负责项目建设管理工作，对项目建设进行组织协调和监督指导。辽宁省水利水电科学研究院和辽宁省水文局作为全省山洪灾害防治项目建设工作技术支撑单位，承担相关技术工作。

辽宁省项目组织管理职责分工合理性、有效性主要体现在以下几个方面：

ⓐ责任明确、组织机构规范。山洪灾害防治项目建设过程中，严格按照辽宁省水利厅下发的文件确定建设管理单位、技术支撑单位、财务管理及结算单位、监察监督等单位的职责分工，认真履行了相应职能与责任和开展相关工作。

ⓑ前期工作质量有保证。严格按照国家下达的建设任务及工作要求等相关文件进行实施方案编制。实施方案编制完成并通过省级水利、财政部门专家审核后上报松辽委进行合规性审核。

ⓒ招投标程序规范、严谨。项目建设采用政府采购招标形式进行招标采购，招标程序严格按照招投标法及政府采购相关规定进行。

ⓓ规章制度健全，项目管理有效。根据《关于印发中央财政山洪灾害防治经费使用管理办法的通知》和《全国山洪灾害防治项目建设管理办法》，结合辽宁省实际，印发了《辽宁省山洪灾害防治项目建设管理细则》、《辽宁省山洪灾害防治项目验收管理细则》。

ⓔ技术指导和培训覆盖面广，技术水平有保障。召开技术培训会，总结交流建设成果和典型经验，梳理优化山洪防治工作关键环节与重点内容。

ⓕ实行项目监理，有效强化了过程控制。山洪灾害防治项目实行项目监理制度，由监理负责对项目进行监督管理，并通过开展定期检查的不定期抽查的方式加强对施工过程的控制，确保项目的顺利实施。

b.项目实施技术总结评估。辽宁省山洪灾害防治项目的开展，在严格遵守全国山洪灾害防治规划的基础上，根据辽宁省山洪灾害防治规划的任务，结合省内山洪灾害的实际情况，由省山洪灾害防治项目工作组编制了《辽宁省山洪灾害防治规划编制技术大纲》，制定了辽宁省山洪灾害防治项目的整体技术路线。整体技术路线如下：ⓐ坚持人与自然协调共处的原则。ⓑ坚持“以防为主，防治结合”。 ⓒ贯彻“全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理”的原则。ⓓ坚持“突出重点、兼顾一般”、“试点先行，急用先建”的原则[2]。

辽宁省山洪灾害防治项目实施方案，以地方区县地质、气候水文、社会经济概况为依据，认真听取了地方水管部门的意见，在项目实施方案编制、项目建设过程符合当地防灾减灾实际。辽宁省通过县级非工程措施建设及已建非工程措施补充完善，在10.84万km2防治区内通过自动监测系统、预警系统等设施设备建设，在原有山洪灾害零防御的基础上，将山洪预警范围扩大为55个县(市、区)的10.84万km2防治区、提升了山洪灾害防御的预警能力，扩大了监测覆盖面；通过山洪灾害调查评价工作的开展，进一步掌握了辽宁省55个县(市、区)、1170个乡镇、12072个行政村以及56539个自然村的山洪灾害威胁区的主要分布区域、危害程度等，划定了一般防治区及重点防治区内沿河村落的危险区，确定了7542个重点防治区内的195528户受灾人群以及重点防治区的防洪能力、临界雨量值和预警指标，为辽宁省山丘区山洪灾害监测预警和防御、工程治理提供了有效的支撑，积累了宝贵的经验。

c.运行管理维护总结评估。在山洪灾害防治项目中的基础工程和非工程措施建设完成后，辽宁省水利厅会同山洪防治相关部门按照国家相关法律规定，统一组织和制定完善的工程运行管理制度，相关的管理经费纳入地方财政预算。按照《中央水利发展资金管理暂行办法》和《辽宁省水利发展资金管理暂行办法》做好资金使用管理工作。按照《辽宁省山洪灾害防治项目建设管理细则》明确项目建成后的管护责任单位，并对建立相关规章制度、落实运行维护管理人员和运行维护经费等方面做出明确要求。辽宁省运行管理主要由各县(市、区)及所属乡(镇)两级负责，各市水文局(分局)主要负责相关自动监测站的管理以及配套业务的指导工作，掌握相关信息并统一纳入防汛指挥系统中，实现全省山洪数据信息的共享；各县(市、区)及所属乡(镇)主要负责辖区内简易监测站的管理和运行。通过完善的运行管理制度、充足的经费基础和高素质的业务人员，建立协调统一的防灾减灾系统，最大程度的发挥工程的效益。运行管理经费按照财权与事权相匹配的原则，由各级财政分级负担。县(市、区)、乡(镇)、村三级应该负责建立项目日常运行和维护的管理机制。同时，落实项目运行和维护的相关管理单位和业务人员。

辽宁省通过对运行管理机构的合理设置和职能分配，使得管理制度、经费、人员得到切实的落实，从而确保了整个系统的正常运行并有利于其发挥最大效益。这与防汛抗旱工作的管理规定是相辅相成的，目的是一致的，运行管理维护方式是根据地方实际情况制定的最有效、最切实可行的方法，可以极大推动和促进防汛抗旱工作的开展。

d.山洪灾害防治效果评估。辽宁省山洪灾害防治项目，对55个县(市、区)受山洪威胁的沿河村落和重要集镇开展了全面细致的山洪灾害调查评估。目前，各级监测预警平台基本搭建完成，在基层形成了良好的群测群防的响应体系，进而建成较完整的山洪灾害监测预警系统。对25条重点山洪沟进行了防洪治理，并在重点山洪沟所在小流域建成了工程措施与非工程措施有机结合的山洪灾害防治体系，为构建山洪灾害防治综合体系做出了卓越的贡献。历年来山洪灾害监测预警系统应用情况，见表2。

表2 历年山洪灾害监测预警系统应用情况统计

辽宁省山洪灾害防治系统建设完成后发挥了重要的防灾减灾作用。预警信息和雨水灾情的及时、高效地传递和发送，是降低山洪危害的关键。当山洪灾害到来时，县级防汛办通过分布在该地区的监测站第一时间获取灾害数据，通过监测预警系统及时准确地向县、乡(镇)防汛主要负责人发布预警信息；县、乡(镇)各部门通过预警广播、手机短信、互联网等通信手段将预警信息迅速传达到各村组及农户，使得他们有充分的反应时间组织村组人员防范和转移。有效减轻了山洪灾害对人民生命的威胁，避免了人员伤亡，促使了稳定社会，保证了社会正常的生产和生活秩序，减轻了人民群众精神负担和心理创伤，使人民群众安居乐业，促进经济社会可持续发展，发挥了较大的防灾减灾效益。

4 结论与建议

通过山洪灾害防治项目的建设，形成了较为完善的综合防御系统，辽宁省13个地级市、55个县级行政区内受山洪灾害威胁的人口得到了综合防治措施的有效保护，人员伤亡大大减少，25条重点山洪沟防洪治理工程使人民生命、财产安全得到保护，防洪标准得到显著提高。项目实施的重点河段的防洪抗冲能力明显提高，发生常遇洪水时，灾情可显著减轻。

在山洪灾害防御工作中，各地通过监测站点，能够有效掌握雨情变化，并结合本地区设定的预警指标值，利用无线广播、手摇报警器、锣等预警设备向本地区处于危险区的群众进行预警，做到了保障危险区人民生命财产安全的目的。

总结评估认为辽宁省山洪灾害防治项目建设对补充完善县级防汛抗旱指挥系统，提升基层山洪灾害防御能力和防汛抗旱乃至水利信息化水平发挥了重大作用，做出了重大贡献。与项目建设之前对比，基层防汛部门信息获取能力、预警预报水平、办公自动化水平均得到显著提升；同时还提升了基层管理、信息化技术人才培养和基层防汛装备的水平。

根据目前辽宁省山洪灾害防治工作建设情况以及全国各省山洪灾害防治项目建设经验，建议如下。

4.1 加大投入，强化运行维护管理

加强项目建成后的运行管理，确保运行维护资金，引进维护管理人才，强化制度建设。通过对基层防办人员的培训，提高运行维护管理的水平，将运行维护资金纳入本级财政预算，以确保足额落实运行维护资金。在无法实现自运营的情况下，可通过社会化服务来保障系统的正常运行。

4.2 提高监测系统保障能力

对辽宁省通讯质量较差的站点提高通讯保障率，在信号差的区域增加基站以提高通讯保障；对重点区域监测站点增加卫星备用信道，以保障在常规通讯中断情况下，能够继续提供信息传输。

4.3 加强检验校核，提高监测预警精准度

未经过实际洪水检验的预警指标精确度较低，需结合新发生的山洪灾害资料，运用近年来监测数据和历史洪水资料，通过对新发生灾害的区域进行调查测量，进行预警指标值的检验、率定及复核，确定预警的范围和对象。

4.4 强化宣传，增强群众主动避险意识

在山洪灾害防治区持续开展宣传培训演练，不断提高山丘区群众主动防灾避险意识，通过宣传强化群众的防灾避灾意识，加大防汛宣传力度，通过发放宣传品，召开宣传讲座等形式持续向山洪灾害威胁区的群众宣传山洪灾害防御知识和避灾常识，增强群众主动避险意识。开展避险演练，通过发布预警信号，让处于危险区的群众通过既定转移路线到达避灾安置点，已达到当山洪灾害来临时，群众能够自救和互救的目的。