从政府—主权者关系看代议民主制的正当性危机

摘要：美国的建国者们认为，代议民主制得以良好运转的一个前提是，国家规模足够大，作为主权者的人民与作为治权受托者的政府之间保持适当的距离。晚近以来，技术变迁使美国等现代大型民族国家的国家规模“相对缩小”，从而改变了代议民主制的生存环境，作为主权者的人民对政府的影响和压力持续增大，导致政府与主权者之间的关系失调，政府权威和治理能力衰退。未来一个时期，尽管代议民主制的颓势很难逆转，它相对于直接民主制的诸多优点仍使其无法被轻易取代。

关键词：美国民主；代议制；间接民主；直接民主

中图分类号：D033；D771.2 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2018）06-0030-08

代议民主制是现代西方国家普遍采用的民主制度。根据代议制的逻辑，现代民族国家（nation-state）受国家规模巨大和人民治理能力不足等因素的制约，国家的主权虽然属于人民，治权却只能赋予少数贤能之士，由他们来组成政府 ① 并实施治理，对最佳政制（best regime）的构想落实为代议民主制或者说自由民主制的制度设计， 即一种与古代雅典式直接民主制存在重大差别的、更具贤能政治色彩的间接民主制。近几百年来，代议民主制在西方国家的意识形态正当性话语中长期占据支配性地位。以代议制为核心的民主政治制度设计较好地处理了个人与国家、精英与大众、自由与权威、政治与经济之间的关系，使西方文明获得了极大的发展，并在全世界处于强势地位。

晚近以来，交通和通讯信息等技术变迁使现代民族国家的国家规模“相对缩小”，从而改变了代议民主制的生存环境，导致作为主权者的人民与作为治权受托者的政府之间的关系失调，代议制的适用性和优越性受到削弱，政府权威和治理能力衰退。美国向来被视为实行代议民主制的典范，本文将以美国为例，就技术变迁及其造成的国家规模“相对缩小”效应给代议民主制带来的正当性危机问题作一探讨。

一、美国建国为何选择代议民主制

正如约翰·密尔所言，一个国家采取何种政制形式，常常受制于民意、民情、民智等因素，并不是可以完全自由选择的。② 不过，对于美国来说，由于其孤立的地理位置，竟然可以在击败英国，获得独立之后，非常从容地讨论并选择其建国后的政治制度，的确是一件相当罕见和幸运的事情。经过深思熟虑，美国的政治精英们最后选择建立一个代议制联邦共和国。这一选择里面包含了几个重大问题。第一，为什么是联邦制，而不是邦联制？第二，为什么是共和制，而不是君主制？第三，为什么是代议制，而不是直接民主制？美国政治制度是一系列制度安排的复杂组合，此处要讨论的仅仅是上述第三个问题，即为什么美国的政治精英们认为美国应当建立代议制——一种强调选贤任能而不是多数公民直接参与政治决策的间接民主制？其理由可以总结如下：

1. 从道德正当性的层面看，代议制是一种民主政制，符合人民主权原则，有利于保障人民的自由和平等，因而能够被广泛接受

《联邦党人文集》是为美国宪法及其所确立的政制进行辩护的最重要文献，文集的作者——主要是汉密尔顿和麦迪逊，他们共同的笔名是普布利乌斯——认为，尽管代议制与直接民主制相差甚远，但在主权属于谁这个关键问题上，代议制与直接民主制同样都属多人统治，这种多人统治的国家是真正的共和国——政府“从大部分人民那里直接、间接地得到一切权力，并由某些自愿任职的人在一定时期内或者在其忠实履行职责期间进行管理”③。普布利乌斯之所以要论证代议制国家属于多人统治的共和国——我们今天所谓国体意义上的民主制国家，原因是在现代早期的西方，随着君权神授观念的衰落和人民主权观念的兴起，民主制已经成为理论上唯一具有正当性的政治制度。在博丹和霍布斯等人的努力下，“主权”成为现代早期政治思想中的一个关键概念。虽然博丹和霍布斯均主张，为了保持国家的内部秩序，君主制才是最优越的政制类型，君主才应该是主权者，但他们的这种观点在理论上并不具有自洽性，因为未能获得广泛认同。霍布斯从社会契约论推导出他的主权学说，认为主权是从社会契约中诞生的，这就在实际上为人民主权提供了逻辑基础。洛克暗中借鉴并扬弃了霍布斯的主权学说，他从与霍布斯相同的逻辑起点出发却得出了不同的结论——人民主权。在美国争取从殖民母国独立的过程中，洛克学说成为至关重要的思想武器，在美国独立战争和立宪建国时期的政治精英当中具有支配性影响。不过，尽管人民主权原则已成为支配性观念，鉴于雅典式直接民主制在历史上的不良表现和民主制的污名化，普布利乌斯试图策略性地区分共和制与民主制，为此改变了政治词语的常规用法，将共和制一词专门用于指称代议民主制，并为其优点进行辩护。从社会基础来说，当时的北美殖民地人民已长久生活于身份平等的社会环境和政治实践之中，人民主权的观念成为人们的深层共识，英王对北美殖民地的不公正统治（出于政治斗争的考虑，这种不公正被殖民地方面明显夸大）也使得君主制在新生的美国丧失了信誉和市场。在这样一种社会基础和思想状况之下，只有建立在人民主权前提下的政治制度——比如代议制——才有可能获得比较普遍的认可，具备足够的正当性。普布利乌斯明确指出，“显然再没有其他政制符合美国人民的天性”④。

2. 从技术可行性的层面看，代议制不受国家规模的制约，能够适用于美利坚合众国这样的大型共和国

衡量国家规模大小的因素主要有两个：国土面积和人口数量。在历史上的很长时间内，西方政治传统都认为规模太大的国家无法实行民主制。一直到18世纪中叶，卢梭还在赞赏人民直接行使立法权的小型民主共和国，明确反对代议制，认为代议制不是真正的民主制。在卢梭生活的时代，欧洲的确还有很多小型邦国，包括他出生的日内瓦共和国，但卢梭似乎没有意识到这种小型邦国即将退出历史舞台，大型的民族国家（或者说主权国家）才是历史的发展趋势。随着大型民族国家成为基本的政治共同体单位，直接民主制在技术上已不具备实行的条件。于是，代议制应运而生，“作為一种解决方案，它消除了古代民主国家的规模限制，并将民主从仅仅适用于小型和迅速消失了的城邦的学说转化为一个适用于现代大型民族国家的学说”⑤。相对于城邦共和国来说，美国的各州多数都已经是大共和国。美国建国之前，各州已普遍根据代议制原则实行民主政治。因此，对于联邦政府层次的政治结构而言，如果要实行民主政治，也只能是代议制。

3. 从制度收益功利性的层面看，代议制的间接民主将政府与主权者分离，在大共和国中，这种制度安排有利于产生贤明的、自主性较强的政府，从而获得优于直接民主制的治理效果

在《联邦党人文集》的作者看来，实行代议制的理由并不仅仅是因为民主政治受到国家规模的制约，不得不作如此的制度安排，而且是因为即使直接民主在大型国家是可行的，代议制仍然具有其独特的优越性。普布利乌斯认为，代议制把民主政府从它致命的弊端——容易发生内乱——中挽救出来，同时保存了民主政府的精神与形式，代议制之所以能够做到这一点，得益于大共和国的优越性。代议制原则意味着能提供比人民直接自治更好地管理人民的统治者，他们更有可能见解高明、道德高尚、超越局部偏见和不公正。但是，在城邦式的小型共和国中，由于国家规模太小，缺乏广大的领土和众多的人口，代议制统治者直接处于紧密的民众多数的监视和影响之下，以致代表们在这种政治制度中并不构成独立的存在，而只不过是受制于多数的工具。因此，代议制原则在小共和国中即使建立起来，最终也是无用的，不可能从中得益。分权对这种小共和国也无济于事，在那里，民众多数的直接影响足以使单一的代议机关感到敬畏，也足以使分权的部门成为单纯民众意志的代理者。只有人民与他们的政府之间存在距离的时候，才会有人民的最终权威与他们的代表们的直接权威之间的区别，而这种区别是代议制和分权原则发挥其优越性的决定性条件。普布利乌斯因此认为，甚至不是在那些大共和国中，而只是在很大的共和国如美利坚合众国中，代议制原则及其必然结果——分权——才会有效改善民主政府的治理。⑥

有一种观点认为美国人拒斥存在不可分割的主权的观念，理由是美国人信奉分权制衡原则。持这种观点的人没有看到，美国的分权制衡只存在于治权的层面，政府所拥有的只是人民授予的治权，并可以在不同政府以及政府的不同分支之间进行分割；至于主权，则只能始终由作为一个抽象整体的人民保有，它可以委托，但不能转让，也不能分割——当然，承认主权的存在并不等于主权可以为所欲为，主权应当受到自然正当法则的约束。正如托克维尔所观察到的，人民主权原则是美国一切法律的法律，它根据情况的需要以各种形式出现在美国，有时人民直接进行政治行动，有时则由人民选出的议员代表人民行动。⑦ 人民主权原则的一个重要体现是，在美国的政治体制安排下，只有人民拥有制宪权，制宪只能由人民或人民委托的制宪会议来进行，作为常设立法机构的国会只有提出宪法修正案的权力，却没有重新制定宪法或独立修改宪法的权力。这一安排体现出，人民或人民委托的制宪会议的立法行为是主权的应用，而作为政府立法机构的国会的立法行为则只是治权的应用。

可见，经由代议制的改造，美国所建立的民主在含义上已经从“人民的统治”转化为“经由人民同意的统治”。罗伯特·A·达尔、乔万尼·萨托利、E·E·谢茨施耐德等20世纪研究民主理论和美国民主的权威学者们都认为，美国民主实际上是一种通过竞争性方式来选择政治精英的机制，人民则对政治精英加以制约和监督，这种制度安排并不符合“人民的统治”这一对“民主”的原教旨主义理解。⑧在哈耶克看来，美国政治对人类文明的最大贡献在于宪政的理念及其实践，这一体制强调分权、法治、个人自由等一系列构成善政的关键元素，而不是汲汲于单纯的“人民主权”。⑨

就国家规模而言，以美、英、法等为代表的现代大型民族国家显然与古代城邦共和国完全不在一个数量级上。国家规模的巨大变化，在交通和通讯信息技术不够发达的近代，既使得代议制成为必要，也为代议制发挥其优势创造了有利条件。从实践来看，美国等西方主要国家殊途同归，先后建立起了代议制形式的民主制度。总结理论和实践两方面的经验，可以说，代议民主制得以良好运转的一个前提是，国家规模足够大，作为主权者的人民与作为治权受托者的政府之间保持适当的距离，政府需要向人民负责，致力于谋求人民的共同利益，但也需要保持强自主性，尽可能少受人民意志的直接干预，经过深思熟虑之后进行各种决策。

二、美国的政府—主权者关系正在发生深刻变化

美国国父们设计的代议民主制具有强烈的贤能政治色彩，属于精英民主的范畴。但是，民主政治的发展有其自身的逻辑，民主的理念一旦被接受，现实中的民主就不会永远停留于精英民主的阶段。随着民主化的不断推进，用以界定美国政治体制的关键词在“南北战争”以后已从“自由”与“共和”转换为“民主”，到20世纪70年代美国实现了普选，“人民”这一概念的外延已经尽可能扩大。在美国，民主的核心原则被理解为平等，且这种平等常常被泛化理解——既然人们在身份上是平等的，他们在一切领域都应该平等。交通和通讯信息技术的进步、人民智识水平的提高等因素，促使美国民主政治在选举制度、公共舆论、公民与政府直接互动等方面都发生了重大变化，同时，直接民主正在蓬勃发展。这些情况导致政府与作为主权者的人民之间的关系，与美国建国之初相比，已经并将继续发生深刻变化。

1. 选举制度变化对政府—主权者关系的影响

美国宪法的制定者们对专制政治深恶痛绝，因此他们通过选举制度的安排将政府置于人民的约束之下，让人民可以定期撤换他们不满意的政府官员。在美国政府的立法、行政和司法三大部门中，立法部门由选举产生，最容易受选民的影响，其中，众议院的议员任期只有2年，更容易受到选民意志的影响；行政部门有一个庞大的经考试产生的科层制机构，但其首脑是由选举产生的，因此整个行政部门受选民的影响次之；司法部门不经选举产生，受选民的影响最小。

在力图约束政府官员滥用权力的同时，美国宪法的制定者们对大众民主也抱有深深的不信任，认为“在所有人数众多的议会里，不管是由什么人组成，感情必定会夺取理智的至高权威。如果每个雅典公民都是苏格拉底，每次雅典議会也都是乌合之众”⑩。根据宪法制定者们的设想，经选举产生的政府官员（包括议员和行政官）作为经人民同意具体受托行使治权的人，应当独立地思考和行动，从而更好地维护整个政治共同体的利益。为此，他们精心设计了抵制大众民主的机制，对参议员和总统采取间接选举方式的规定是其中的两项重要内容，现在却已因制度变迁而归于无用。

根据美国宪法的最初设计，参议员由各州州议会选举产生，参议院是智慧、稳定和荣耀的象征。然而事实上，参议院在“南北战争”到“进步时代”这段时间的表现难孚众望，州议会的腐化也相当普遍。因此，若干“进步时代”的改革者推动参议员直接民选，不经州议会选举。1913年，美国通过了宪法第十七条修正案，参议员由各州人民直接选举产生，这就要求参议员对人民的意愿必须有更强的回应性，不管这种意愿是较为合理的还是出于一时的情感冲动或认识谬误。

美国宪法规定，总统由选举人团选举产生。选举人团是专门为了选举总统而组织起来的，选举人最初由州议会选举，到19世纪上半叶已改为由选民直接选举，选举人团在完成选举总统的任务后即自动取消。实行选举人团制度的主要意图有两个：一个意图是不将选举总统的直接权力交给大众，而是交给经选举产生的精英人士，这对于防止那些善于蛊惑人心、操纵民意的政客上台具有重要作用；另一个意图是使总统在任职期间，不致依赖于任何经常性的组织。但是，如今美国的选举人团制度已经被不成文的惯例所改变，总统选举由名义上的间接选举转变为实质上接近于直接选举，选举人已经丧失了独立选择总统的功能，沦为选民简单的传声筒。

与直接选举相比，间接选举拉开了当选官员与人民之间的距离，间接选举的次数越多，当选官员与人民之间的距离就越远，他们相对于人民的独立性就越强。在历史上的威尼斯共和国里，政府官员经由多次选举和抽签的复杂程序产生，这就使得人民根本不可能通过选举来控制政府。但间接选举同样存在弊端，那就是当选官员的代表性变弱，代表们不知道自己有什么具体利益需要代表，“你让他们代表有关各方进行协商，他们却对各方的需要不是无知，就是蔑视”{11}，而且这些代表无法从人民那里获取合法性力量，却很可能受制于直接选举他们的组织——假如这种组织在选举后继续存在的话。

在当代美国高度民主的政治环境中，人民的同意是政治权威合法性的根本来源，政治人物的才能和政绩如何反在其次。政治人物虽然仍很“风光”，其一言一行都受到高度关注，但在人民面前却不再那么尊贵和强势，他们不再是具有优越感的“统治者”，而仅仅是公共权力的受托人，是服务于人民的“公仆”。美国实现普选以后，选举权不再受性别、财产、种族等条件的限制，政治领导人由人民直接选举产生，不论穷人富人都是一人一票，候选人以迎合争取选民为第一要务，而在一个国家里，穷人总是多数，穷人的选票对政治人物能否当选至关重要。因此，选举制度的变化使得民主政治的民粹主义色彩日益浓厚。

2. 公共舆论的发达对政府—主权者关系的影响

由于科技的发展和新媒体工具的广泛使用，公共舆论成为一种越来越强大的力量。如果说报纸、期刊、广播和电视成功地构建起一个公共舆论空间，互联网则极大地扩展了这个空间的信息容量和参与主体，使其真正发展到大众舆论空间的阶段。在进入Web2.0时代以后，“人人都有自己的麦克风”，可以在公共舆论空间中随时表达自己对于公共事务和公共政策的意见。由此造成的结果是，国家的领土面积虽然没变，国家的人口虽然不断增长，互联网却能够把分散在任何地方的人们拉入虚拟空间中“无形的公民大会”，地理因素对主权者与政府之间的距离不再那么重要，传统意义上的国家规模因素对全国性简单政治参与的客观限制基本消解，国家规模“相对缩小”，主权者随时“在场”，能够更加方便、更加经常地对政府施加影响。这些影响固然不乏好的方面，如集思广益进行决策、防范政府腐败等，但也经常表现出短视和集体自私自利的一面。就美国而言，虽然其领土面积在建国后有大幅扩张，到19世纪末基本稳定时与刚刚建国时相比增加了好几倍，但这种算术级数的扩张根本不可能抵消后来技术变迁的影响，国家规模“相对缩小”问题同样明显。

今天的美欧民主国家普遍债台高筑，其背后的原因很简单，人民既想维持高福利，又不想多缴税或延迟退休，以减损短期利益为前提的结构性改革政策难以推行，政府只能实行赤字财政，靠借债度日。只有像前些年发生严重债务危机，已经走到财政崩溃悬崖边上的希腊这样的国家，才有可能痛下决心进行结构性改革。再以2008年美国金融危机为例。这次危机源于次贷，银行推出次贷产品的初衷是让穷人有房住，资本有利润，这一目的看起来兼顾了穷人和资本势力的利益，皆大欢喜，但次贷及其金融衍生品的运行机制逐渐演变为某种“庞氏骗局”，因此不可能永远持续下去，终究会发生系统性风险。尽管次贷危机爆发前有相当多的学者都发出预警，美联储的掌门人格林斯潘也是宏观经济调控的行家里手，但次贷的泡沫依然被越吹越大，最终以一种极具破坏性的形式破裂。导致这种结局的原因在于，即使政治人物意识到了次贷泡沫，也不会轻易采取抑制措施，因为穷人和资本集团最关心的都是自己眼前的利益，损害他们的眼前利益对政治人物来说类似于“自绝于人民”。《纽约时报》2008年12月21日头版刊登题为“白宫哲学给次贷危机火上浇油”的文章指出，布什政府不顾现实，让更多美国人特别是少数族裔拥有自己的住房，并且无视房市泡沫扩大的警告。但正如格林斯潘后来在国会作证时所讲的：我能让穷人失去房子，银行破产吗？格林斯潘不愿意这么做，其他精明的政治人物也不会去冒天下之大不韪。于是，事情的发展往往要等坏到某个极点，物极而反，方有重新收拾局面的可能。这也说明了温和的改革常常比激进的革命更难，人类的政治行为常常带有悲剧色彩。

《后汉书·曹褒传》中有一句话：“作舍道边，三年不成。”意思是说，在道路边盖房子，三年都盖不成，因为指手画脚的人太多。过度的公共舆论影响对民主政治的危害正类似于此。为了避免民众对政治决策干扰过多带来的危害，马克斯·韦伯曾主张，在民主体制里，人民选取一个他们所信赖的领袖，然后，那个被选出来的领袖说，“现在闭上嘴，听我的”，于是人民和政黨都再不能干涉到他的事情。他还主张，民主制下对领袖的约束应当设置在其任期结束后，由人民对其进行评判，假如那个领袖犯了错，人民甚至可以把他送上绞刑架，却不应在他执政期间进行干预。{12} 但是，今天民主国家的人们显然不满足于事后对政府的问责，对政府的不信任倾向使得他们试图影响公共政策制定的各个环节。

3. 公民与政府的频繁互动对政府—主权者关系的影响

公民与政府直接互动是公民参与政治并影响公共政策的重要形式，这种形式的最大优点是能够直接反映公民的真实诉求，不会导致对公民个人意愿的扭曲。美国公民与政府直接互动的传统方式是，给政府官员尤其是议员写信、打电话、递交请愿书等，提出对某些政策问题的看法、愿望和要求。互联网兴起后，公民可以给政府机构在线留言、发电子邮件，与政府直接互动变得方便多了。随着“脸书”（Facebook）、“推特”（Twitter）等互联网社交工具的广泛使用，一些政府官员也向公众公布了自己的账号，并拥有大量“粉丝”，公民能够直接而且频繁地与官员进行交流互动。

公民与政府直接而频繁的互动是一把双刃剑，既有利于政府了解民意、回应民众关切，也可能因为缺乏回旋缓冲的余地，造成公民与政府之间的关系紧张。特朗普在2016年总统大选中获胜，原因之一是他娴熟地运用“推特”与选民进行有效互动。在正式就职以后，特朗普仍然将“推特”作为与民众进行互动的重要途径，一段时期内几乎每天都要发“推特”。在今天的民主政治中，绝大多数政府官员行事低调，奉行“言多必失”的原则。特朗普如今已是总统，却仍然喜欢对很多与自己的公务没有直接关系的事情发表意见，这有时难免让他本人及他领导的政府陷入被动。为此，美国国会参议院多数党领袖、共和党人麦康奈尔曾在2017年2月17日接受记者提问时公开表示，不认同总统特朗普每天发“推特”的习惯，并希望特朗普不要对无关的议题发表太多言论。

4. 直接民主的兴起对政府—主权者关系的影响

美国宪法的制定者们希望美国人民将民主理解为“基于人民同意的统治”。然而，“人民的统治”一直都是极富影响力的对民主的理想主义的理解。一旦人民的意愿未能充分实现，从而对现实政治感到不满时，人们对民主的理想主义理解就成为一种道德批判的武器，被用于批评政府。人们认为，正是由于政府不够民主，才导致了现实政治中的种种弊端，并希望通过“更多的民主”来补救这些弊端。在这些“更多的民主”中，除了选举、公共舆论、与政府直接互动等前述三类政治参与行为外，直接民主行动的重要性日益凸显。

除了公民个人参政能力的普遍提升外，直接民主的兴起有技术条件的变迁作为基础。著名未来学家约翰·奈斯比特在30多年前就认为，美国自20世纪50年代中叶开始已经从工业社会进入信息社会，并处于一个从代议民主制到共同参与的直接民主制大规模转变的过程当中。他通过大量的事实材料向人们指出了直接民主在美国地方政治中的蓬勃发展及其向上延伸的趋势，“万事都要亲自参与的这种哲学，正在美国各地自下而上地传播开来”。{13}但应当说，奈斯比特当时所看到的信息社会还只是一个“大趋势”，处于非常初级的阶段，实行直接民主特别是国家层次上直接民主的现实性和压力还不大。最近几十年，交通和通讯信息技术特别是后者的快速进步急剧地改变着美国的民主环境。根据皮尤研究中心的数据，2015年，美国家庭互联网接入率达到70%，手机和智能手机的拥有率分别达到92%和68%，与此同时，社交网络（Social Networking）使用率从2005年的8%飙升至76%；从2010年到2014年，30—49岁的选民使用手机关注选举新闻的比例从15%快速上升到40%，这一群体使用社交网络关注政治人物的比例则从6%快速上升到21%。过去，广土众民的大型民族国家的兴起曾经使得直接民主在国家层次上的运用完全不切实际，但如今互联网的发展和智能手机的普及，使得直接民主的生存土壤在某种程度上重新获得活性。

今天的美国直接民主勃兴还有其现实诱因，这就是人们对代议制民主的治理低效的不满。在一般美国民众看来，今天的美国代议制民主弊端重重，政府无法真正代表人民的利益——多数民众认为政府维护的主要是精英阶层的利益，不能充分体现人民的意愿，人民没有被真正代表。“占领华尔街”的抗议者抗议社会的不公，指出“在美国，1%的富人拥有着财富，99%的人为国家纳税，却没有人真正代表我们”。2016年4月11日至18日，美国首都华盛顿发生了“民主之春”运动，300多个组织的几千人汇集在一起表达自己的不满和愤怒，抗议“金钱政治”和腐败的、令人失望的大选。

最早发起“占领华尔街”运动的杂志《广告克星》（Adbusters），清楚申明了这一运动的直接民主的性质：“在运动成气候之前，提出具体目标是没有意义的。所以，开始的目标就是占领本身——占领意味着直接民主，而直接民主有可能产生特定目标，也可能不。那些主流媒体不停地问什么是目标，他们错了。”《广告克星》的陈述表明，“占领华尔街”运动既是出于对代议民主治理结果的不满，也是出于对代议民主这一形式本身的不满。抗议青年们意图通过“占领”本身形成一场反思现行民主体制的运动，引导人们以直接民主的形式去面对和解决问题，反对代表制、科层制、政党和领袖这些非平等的组织形式。他们是否有具体的行动目标，或者能否达成那些具体目标其实并不重要，重要的是这种直接民主的实践形式本身。

直接民主的兴起让代议制政府的处境变得尴尬。代议制政府只有在能够代表人民意愿和利益的时候才会具有合法性，当人民自己联合起来直接采取行动的时候，代议制政府已成为多余。

总的来看，在当代美国等代议民主制国家，由于交通和通讯信息技术的进步尤其是互联网的发展，普通公民参与政治变得越来越方便，主权者对政府行为的制约、监控和舆论压力越来越多、越来越大，政府与主权者之间的关系失调，妨碍了真正的公共利益的实现。一方面，政府的决策受制于某些强大的利益集团的特定利益诉求，未能公正地照顾到整个社会的利益，政府的代表性和治理效果不能让广大人民满意；另一方面，出于對选举、公共舆论等的顾虑，政府决策的独立性受到削弱，经常受制于人民的好恶，只顾短期利益，不能为长期利益而暂时牺牲短期利益。同时，各种形式的直接民主活动显著增多，也造成了代议制政府的地位、作用和权威的衰落。民粹主义作为民主政治的伴生物时隐时显，今天正由于社会矛盾的尖锐和民主治理的低效而再次兴起。

三、美国的代议民主制向何处去

从上面的分析我们可以看到，代议民主制的生存环境正在恶化，并导致政府权威和治理能力的衰退，为其正当性蒙上了一层阴影。在历史上，随着美国经济社会的发展，政府的职责在不断扩展。今天的美国联邦政府早已不再是刚建国时的那个小政府了，需要政府提供的公共管理和公共服务事项在今天是如此广泛地深入人们的生活，以至于人们恐怕无法想象如果没有了联邦政府，他们的生活会受到多大影响。但是，虽然这个政府承担的职责越来越多，它拥有的权威和治理能力却越来越弱，也越来越难以让人民满意了。调查显示，1990年以来，除了少数年份，美国民众对整个国家的满意度一直不高；2005年7月以来，美国民众对整个国家的满意度一直低于35%，最低时只有11%（2008年10月）。{14} 民众对政府的总体看法更是非常负面，表示始终和大多数时候信任联邦政府的民众比例，从大概半个世纪前的最高点77%下降到2015年的19%；74%的民众认为民选官员将个人利益置于国家利益之前。{15}

尽管代议民主制的颓势很难逆转，在未来一个时期，它相对于直接民主制的诸多优点仍使其无法被轻易取代。对此，我们大致可以形成以下几点看法：

1. 随着交通和通讯信息技术的进步，国家规模“相对缩小”，包括要求实行直接民主在内的扩大政治参与的压力将持续存在且进一步增强，代议民主制的正当性危机将长期存在

可以预见，在互联网迅猛发展并深刻改变人们生产和生活方式的时代，作为主权者的人民对政府的影响和压力将持续增大，美国代议民主制的生存环境日益恶化，正当性危机将成为长期笼罩在代议民主制头上的阴影。正如福山观察到的，对于美国所面临的政治和社会难题，公众更倾向于以增加而不是减少政治参与作为解决之道。{16} 与此同时，公民投票等各种形式的直接民主的政治行为将会显著增加，特别是在地方基层政治的层次上。与选举这种具有择优特征的制度安排相比，在古代雅典城邦曾被广泛应用的抽签等更为注重平等的制度安排形式有可能在经历长久的被遗忘之后再次进入人们的视野，其在现代民主政治中的可行性开始被人们严肃地思考。

2. 任何决策行动都受到参与人数的制约，对今天的大型民族国家的全国性政治而言，参与人数庞大的直接民主只适用于解决某些较为简单的问题，不适合解决专业性很强的复杂问题

《联邦党人文集》的作者早就指出，“把一定的权力委托给六七十人，可能比委托给六七人更为适当。但是不能因此就说，六七百人就相应地成为更好的受托。如果我们继续假定六七千人，整个理论就应该颠倒过来。事实是，在一切情况下，为了保障自由协商和讨论的益处，以及防止人们为不适当目的而轻易地联合起来，看来至少需要一定的数目；另一方面，为了避免人数众多造成的混乱和过激，人数也应该有个最大的限度。”{17} 这里实际上提出了政治决策的最佳参与人数问题。文森特·奥斯特罗姆指出，“在任何协商集团中都存在着基本的限制条件，它起源于这一事实，一次只能有一位演说者能够被倾听并得以理解。”{18} 这意味着，任何一次充分的交流沟通所能允许的参与人数都是极为有限的。

由于技术的发展，大型民族国家的全体人民同时就某一议题进行表态具有了可行性。为了避免得罪民众，今天不少西方国家的政府开始将一些重大决策交由人民公投解决，最近的如苏格兰独立公投、英国脱欧公投、意大利修宪公投等。但遗憾的是，由于现代国家庞大的公民数量，类似于公投和互联网政治这些形式所能提供给人们的政治参与水准一般仅限于意见和意志表达，主体间协商不足，更谈不上建立在专业知识、智慧与经验基础上深思熟虑的决策。因此，更多的政治参与并不一定能更好地解决问题。研究发现，在美国，民粹主义对精英制度抱有强烈的不信任，不是要求取消某些机构（如美联储），就是要求其在电视上公开内部商议，接受公众监督。讽刺的是，接受调查的美国人最认可的，恰恰是一些几乎不受即刻监督的机构——如武装力量、美国航空航天局和疾病控制与预防中心，其民众认可度接近80%。它们获得推崇的一个原因是，的确能完成任务。相比之下，直接对人民负责的最民主的国会很悲惨，获得的支持最少，其民众认可度刚刚超过20%。{19}

3. 直接民主所形成的政治决策是无法问责的，就代议制可以产生分离于主权者的权威并能够被问责而言，代议民主优于直接民主

在直接民主当中，作出决策的是主权者本身，因而这种决策是无法被问责的，因为主权者不可能对自身进行问责。除了自然正当的法则之外，主权者的权力是不受任何约束的，这意味着，在直接民主的制度安排下，无论主权者的决策有多糟糕，人们只能接受这一决策，要想改变这一决策，只能期待于主权者的下一次行动。在现代大型民主国家当中，主权者的决策是由一个统计结果决定的，因而具有根本的不确定性。在代议民主当中，政府的权威不同于人民的权威，而且低于人民的权威，政府行使的只是人民授予的治权，这种权力因其派生性而成为可问责的，因其可分割性而可以建立若干制衡和纠错机制。由于政府的权力是可问责的，而且有相应的问责机制，政府的决策就必须建立在理性判断的基础之上，必須对决策所需要的信息进行充分的占有，对所决策问题面临的形势进行全面深入细致的分析，对决策可能产生的短期利益和长期利益、局部利益和整体利益进行审慎的反复的权衡，直至作出最优选择。

4. 在继续保留代议民主制架构的前提下，有可能通过加强政府行政部门的权力和独立性来提高政府的权威和治理能力

尽管美国政府的职责在不断扩展，但以总统为代表的行政权力在法理上受到的制约却在增加。从政府与主权者关系的维度看，行政权力受到的制约主要体现为对民选行政官任职时间的限制。{20}

美国宪法最初并不禁止总统连选连任。宪法第二十二条修正案通过后，无论何人，担任总统职务不得超过两次，这意味着一个人最多只能当八年总统。汉密尔顿在《联邦党人文集》第七十二篇中曾经阐述了总统职位不准连任的五大弊端：减少了要求表现好的动力；可能导致邪念的产生，造成假公济私以及在某种情况下的擅权侵吞；社会被剥夺了受益于担任国家最高行政职位的人在任期中积累的经验的机会；在国家处于紧急情况时容易造成危机；影响行政稳定。{21} 按照美国目前的宪法规定，实际上也会产生这些问题。在国家大局稳定、社会关系和谐的时期，总统不能连选连任通常不会有什么太大影响，但在非常时期，总统不能连选连任却可能给国家带来很大的风险。富兰克林·罗斯福当初打破惯例，连续四次担任总统，正是因为身处二战的特殊时期，当时的情势需要这样一个才能卓越、经验丰富的人连任总统。

因此，从建立平衡的政府与主权者的关系出发，对于总统任期制度的安排，更为合理的做法是总统可以连选连任，但应将单个任期设定为较短年限。这样安排，当选总统最初可以获得一个有固定年限的任期，有一定的时间发挥自己的才能。对于平庸无为的总统，可以在一个任期结束后进行更换，其执政时期不会过长。对于政绩卓著的总统，则可以通过连选连任获得长期执政的宪法许可。不过，考虑到年老体衰可能影响总统正常行使职权，甚至使一个原本英明睿智之人变得昏聩颟顸，个人不能无限期地担任总统，为此应当对候选人的年龄上限作出规定。

由于民主时代人们喜新厌旧，人民畏惧和厌倦任何人长期掌握国家大权，再加上现在美国缺乏深孚众望的领袖人物，特朗普上台执政更让很多美国人对于他极端的、独断专行的行事作风深感忧虑，目前实施上述制度变革的实际可能性不大。但是，如果美国的治理困境有一天恶化到难以接受的程度，美国人可能会严肃地考虑这种改革的必要性。

人民主权的政治学说将人民塑造为一个至高无上的主权者。然而，这个主权者既骄傲自负，以为自己全知全能，能够解决一切问题，又反复无常，往往前后自相矛盾，难以对自己负责。在现代大型民族国家当中，为了人民的根本利益，人民这个主权者并不适合随时“在场”，它既需要适时“出场”，行使只能由它行使的权力，也应该适时“离场”，放手让政府行使其职责与权力。

注释：

① 本文中的政府是就广义而言的，不仅包括行政部门，还包括立法、司法等机构。

② 参见 [英]J·S·密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年版，第5—13页。

③④⑩{17}{21} [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第193、192、283、283、367—371页。译文个别文字略有改动。

⑤[美]罗伯特·A·达尔：《民主及其批评者》，曹海军、佟德志译，吉林人民出版社2006年版，第28页。

⑥ 参见[美]马丁·戴蒙德：《联邦党人》，载[美]列奥·施特劳斯等主编：《政治哲学史》下册，李天然等译，河北人民出版社1993年版，第766—767、776页。

⑦ 参见[法]托克维尔：《论美国的民主》上册，董果良译，商务印书馆1988年版，第62—63页。

⑧ 参见[美]罗伯特·A·达尔：《民主理论的前言》，顾昕、朱丹译，生活·读书·新知三联书店1999年版；[美]罗伯特·A·达尔：《美国宪法的民主批判》，钱镇译，中国人民大学出版社2015年版；[美]乔万尼·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，上海人民出版社2015年版；[美]E·E·谢茨施耐德：《半主权的人民——一个现实主义者眼中的美国民主》，任军锋译，天津人民出版社2000年版。

⑨ 参见[英]弗里德利希·冯·哈耶克：《自由秩序原理》上册，邓正来译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第十二章。

{11} [法]邦雅曼·贡斯当：《古代人的自由与现代人的自由》，阎克文、刘满贵译，上海人民出版社2003年版，第118页。

{12} 参见[德]马克斯·韦伯：《学术与政治》，广西师范大学出版社2004年版，第61—62页。

{13} 参见[美]约翰·奈斯比特：《大趋势——改变我们生活的十个新方向》，梅艳译，中国社会科学出版社1984年版，第161—165页。

{14} Michael Dimock， How America Changed During Barack Obamas Presidency， Pew Research Center， Jan. 10， 2017.

{15} Beyond Distrust： How Americans View Their Government， Pew Research Center， Nov. 23， 2015.

{16} 參见[美]弗朗西斯·福山：《衰败的美利坚》，观察者网2014年10月12日。

{18} [美]文森特·奥斯特罗姆：《复合共和制的政治理论》，毛寿龙译，上海三联书店1999年版，第90页。

{19} [美]弗朗西斯·福山：《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》，毛俊杰译，广西师范大学出版社2015年版，第454—455页。

{20} 在美国，对行政权力的制约除了来自选举制度外，还有分权制衡等制度安排，但后者不属于本文讨论的范围。

作者简介：刘晓洲，财政部综合司副调研员，北京，100820。

（责任编辑 刘龙伏）