我国政府和社会资本合作模式(PPP)研究综述

高越青 毛 宁

(绍兴文理学院 土木工程学院，浙江 绍兴312000)

随着新型城镇化建设的推进以及人口老龄化的加速，我国社会对公共基础设施和公共服务的需求日益增加.公共产品理论认为，公共基础设施和公共服务具有公共产品或准公共产品的特征，依靠市场主体自发去经营是无法实现社会效益最优的，要求由政府去承担提供公共产品和服务的责任.但是公共产品一般具有建设规模大和投资金额高的特点，仅仅依靠政府财政资金难以为继.对此，政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership，下文简称PPP)通过盘活社会资本，弥补财政资金缺口和提高公共产品供给效率，为我国各级政府所广泛采用.

PPP并不是新鲜事物，由于其允许公共部门将基础设施建设资金成本分摊到项目的整个生命周期，而不是立即通过当年预算加以支付[1]，所以在过去的几十年间，PPP热潮在全球范围内迅速扩散.无论是欧美发达国家，还是拉美、亚洲和非洲地区的发展中国家，各国在引入PPP的过程中都无一例外地将PPP作为财政纾困的灵丹妙药[2].不过从各国实践来看，PPP项目存在较多争议，学术界有关PPP的研究和争论也一直没有定论.

PPP在我国的发展历史较短，尚处于发展的初级阶段，有关PPP项目的制度安排一直到2013年以来才陆续颁布，制度不完善的问题较为突出.与此形成鲜明反差的却是近年来国内PPP项目的爆炸式增长.截至2017年12月31日，全国PPP入库项目数量达14 059个，项目规模共17.74万亿元，覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆建设兵团和19个行业领域，其中，已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核、纳入管理库的项目共计7 137个，投资额达到10.8万亿元.而与其他PPP发展较为成熟的国家相比，以英国为例，其从1992年至今一共才有PPP项目7 000项，中国就像是“PPP暴发户”，一夜之间出现了数量庞大的PPP项目[3].

随着大量PPP项目落地，PPP发展逐渐暴露出很多问题，国内关于PPP项目的研究和讨论也日益激烈.虽然全球范围内的实践经验都表明PPP项目的供给模式在公共基础设施和公共服务领域具有一定的优势，尤其是在减轻政府债务危机方面表现出色(这也是世界各国大力发展PPP的动力所在)，但是PPP模式的社会效应并非全是正面的，即使在市场和法制健全的西方发达国家，失败的PPP项目仍不可胜数[4].大量失败案例的出现也表明PPP模式并不必然产生有效供给，更没有如理论预期的必然提高项目的经济效率，有关PPP的优劣之分难以盖棺论定.本文将在文献梳理的基础上对目前国内PPP模式的相关研究进行总结和归纳，并对研究的热点问题进行分析综述.

1 PPP的概念界定

PPP起源于欧洲的民营部门修路和私人参与供水并在英国的自来水供水工程中逐渐成形[5].我国在20世纪80年代中期才从国外引入PPP模式，不过当时的实践主要是利用BOT模式吸引外资和民营资本投资自来水厂、发电厂、桥梁和高速公路等，加之BOT模式在解决公共资金缺口方面的突出优势，在之后较长一段时期内，PPP的搜索词是“BOT”且被广泛认为是一种项目融资模式.近年来，随着国内PPP项目运行模式的多样化发展，人们对PPP模式的范畴界定逐渐扩大.一些学者认为PPP是一系列项目融资模式的总称，具体包括服务外包、O&M、MC、BOT、BOO、股权转让等模式[6]，这种定义仍将PPP界定在项目融资模式的范畴内，是一种比较狭义的认知.

更多的学者将PPP界定为一种呈现一定特征的项目管理模式，这类定义目前国内学界并没有一个统一的说法.张喆等认为，PPP是指公共部门与私人部门共同参与生产并提供公共物品和服务而建立起来的各种协议和长期合作关系[7].贾康等认为，PPP是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益[5].叶晓甦等认为PPP是公共部门和私人部门为提供公共产品或服务、实现特定公共项目的公共效益而建立的项目全生命期关系性契约的合作伙伴、融资、建设和经营管理模式[8].樊寒伟等认为PPP是政府公共部门与民营企业基于契约关系，而建立起来的收益共享、风险共担的长期合作伙伴关系[9].上述PPP的定义各有侧重，但对其求同存异可以发现一些共同要素.首先，PPP的基础是“合作”，政府和社会资本的合作关系是PPP的核心内容，双方通过建立平等的伙伴关系和高效的协商机制来实现合作；其次，政府和社会资本合作的目的均是为社会提供公共产品和服务；第三，政府和社会资本的合作强调风险共担，通过风险的合理分配来控制和防范公共产品和服务提供过程中的各类风险；第四，主张利益共享，社会资本以获得相对稳定投资回报为目标，政府则以加快基础设施建设、满足社会需求为目标，双方互惠互利，达到“1+1>2”的效果.

从PPP模式在国内外的实践经验来看，虽然融资是PPP模式的一个突出功能，但PPP这种管理模式更多强调的是公共部门和民营部门间的通力合作，它不仅具备一般管理模式的传统功能，如计划、组织、领导和控制等，更兼有融资、利用新技术、和机制创新的新功能[5].由此，笔者认为在对PPP进行概念界定时，应该将其界定为一种新型的管理模式.

目前，我国政府发布了一系列PPP政策和文件，将其作为推动国家治理现代化、提升公共服务能力和激发经济增长活力的重要工具[10].在国务院办公厅2015年颁布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)(下文简称42号文)中，PPP被定义为公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益.42号文中的定义不仅包含了前述学者们PPP定义中的四个共同要素，同时还突出强调了PPP模式是我国体制机制的一次改革创新(具体涉及投融资体制改革、财政体制改革和行政体制改革等多个方面)，笔者认为这一概念界定较为全面地反映出PPP模式在我国的“本土化”特色——与我国在新常态下推进供给侧改革的宏观发展趋势是十分契合的.由此，本文将使用42号文中的PPP模式定义.

2 PPP的典型结构、运作方式及基本流程

理论上讲，PPP项目可以由政府部门发起，也可以由社会资本发起.在我国，为了保证项目的公共属性，PPP项目通常由政府部门发起，其典型结构为(如图1所示)：政府部门授权专门负责PPP项目的投资机构进行采购，由获得特许经营权的社会资本与代表政府的投资机构共同出资，建立特许经营项目公司来负责PPP项目的设计、建造、运营与维护等工作.

图1 PPP典型结构图

表1 PPP主要运作模式

根据财政部颁布的《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金〔2014〕113号)，我国PPP主要运作方式有：O&M(委托运营)、MC(管理合同)、BOT(建设-运营-移交)、BOO(建设-拥有-运营)、TOT(转让-运营-移交)和ROT(改建-运营-移交)等，各类运作方式的特征如表1所示.在实际操作过程中，PPP项目具体选择哪种运作方式主要由项目的所属领域、收费定价机制、投资回报机制、风险分配框架、改扩建要求和特许经营期满移交等因素决定.从目前我国政府颁布的各类有关PPP的政策文件看，政府层面正在逐渐淡化PPP的融资功能，不再称O&M、BOT、TOT等运作方式为项目融资方式.

图2 PPP全生命周期操作流程图

当PPP项目进入实际操作环节，一个合理有序的项目操作流程是PPP项目的规范实施、顺利发展的关键.依据财政部颁布的《政府和社会资本合作操作指南》，PPP操作流程应该覆盖PPP项目全生命周期(如图2所示).其中，项目识别是PPP项目的第一个阶段，目标是筛选出适合采用PPP运作的项目，主要包括项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受力论证四个环节.项目准备是PPP项目的第二个阶段，主要包括三个环节：管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核.考虑到PPP项目资金规模普遍较大、资产专用性强、运营期限长等特征，做好PPP项目的前期准备工作，无论是政府还是社会资本方都是至关重要的.项目采购是PPP项目的第三个阶段，主要是采用合适的采购方式选择社会资本，具体采购方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购.项目执行是PPP项目的第四个阶段，也是PPP项目产生效益实现物有所值的关键阶段，具体包括项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付和中期评估四个环节.项目移交是PPP项目的第五个阶段，在特许经营期结束后或者项目合同提前终止后，项目公司按照合同约定，把项目公司的资产及相关权益移交给政府部门，具体包括移交准备、性能测试、资产交割和绩效评价四个环节.

3 PPP模式存在问题

理论上，PPP模式较传统的项目管理模式存在鲜明的创新特征和优势：1)在公共基础设施和公共服务领域引入社会资本，并在合同规定时期内分担建设成本，减少了政府当期财政支出，有利于缓解财政压力，减轻地方政府债务负担；2)PPP充分结合了政府在政策方针制定及组织协调方面的优势和社会资本在管理效率和技术创新上的优势，公私部门合作能够实现更高的经济效率；3)PPP模式下，政府与社会资本合理分担项目风险，双方都尽可能大地承担各自优势领域的伴生风险，通过风险的最优应对和最佳分担，将项目整体风险最小化.以上三项优势正是PPP模式备受各国政府推崇的根源所在.但经过大量实践积累，PPP模式所谓的优势受到了很多反对者的质疑，一些学者提出PPP实质上等同于私有化和外包，而PPP概念的提出是政治家们为了掩盖其实质的美化之词[11]；PPP模式实际上构成了一种“财富代际转移的机制”[12]，虽然在短期内舒缓了财政压力，但是从长期来看，却将压力留给了下届政府，财政资金缺乏的矛盾仍然存在；PPP模式所谓的能够提高项目的经济效率更是“空中楼阁”，由于政府和社会资本面对的激励和制约因素都不一致，理论预期的经济性优势并没有在实践中显现出来，甚至还引发了一系列腐败问题[13]；风险管理方面，PPP项目较长的合同期及其独特运营模式引发了许多与传统管理模式完全不同的风险情形，PPP项目在签约、落地、建设和运营过程中，都存在较大的失败风险[14].近年来，我国各地纷纷上马PPP项目，在PPP项目“遍地开花”的过程中暴露出相当多的问题，严重制约了PPP模式在我国的进一步运用推广，具体问题列举如下：

3.1 存在各类不规范的PPP项目

从国内的PPP模式实践看，主要还是作为一种项目融资工具为各级地方政府所用：在实施积极财政政策时，PPP模式被搁置，当公共财政建设资金紧张或地方债务问题严重之时，PPP模式的使用力度则不断强化[15].同时，PPP模式在我国还被赋予过多的政治意蕴，地方政府受政绩晋升的利益驱动，存在盲目追逐PPP项目的不理性行为，如假借PPP项目之名行变相融资之实，采用政府隐性担保、政府回购、明股实债、固定回报和保底承诺等方法吸引社会资本积极参与PPP项目，提升任期内政绩，而这种政府过度承诺的不规范行为大大降低了PPP项目的经济优势；如一些地方政府陷入了为了PPP而追求PPP项目的怪圈，忽视PPP项目的适用性和规范性，对没有通过物有所值评价和财政承受力评估的项目进行包装以满足PPP项目形式上的要求，甚至将一些已经存在的非PPP项目、短期项目和商业项目包装成PPP项目.与此同时，社会资本同样存在着不规范的行为，主要表现为一系列的机会主义行为[16]，如在项目采购阶段，社会资本为了获取PPP项目特许经营权而隐藏其不满足项目采购的信息；在项目建设阶段，偷工减料，降低设备和材料的性能，甚至与外包单位串谋来谋取私利，导致政府难以获得优质的公共产品和服务，造成资源浪费和公众利益受损；在项目运营阶段，为了减少运营成本，降低运营标准或采取消极服务策略；在项目移交阶段，存在弄虚作假的行为，对监测结果进行修改以满足合同移交的要求.

3.2 民营资本参与率较低

各级地方政府存在明显的选择偏好，习惯与大型国有企业合作，在PPP项目招标过程中设置过高的技术条件和注册资金要求，致使民营企业面临隐性进入壁垒.由此，那些能够产生稳定现金流、经济效益较好的PPP项目总会优先安排给国有企业.数据统计显示，2017年国有企业中标PPP项目规模达到了3.6万亿，项目数量1827个，占总成交项目规模的77.1%，占总成交项目数量的55.9%，可见央企及地方国企仍是PPP项目的投资主力.国企占比太高，大大挤压了社会资本的生存空间，不仅不利于社会资本发展，也违背了政府推行PPP项目的初衷——化解地方政府债务风险.当然，民营资本参与率较低，一方面有其自身实力不足的原因(民营资本在资金实力、资信状况、融资能力、技术能力等方面均与国企存在较大差距)，另一方面也与政府与企业在PPP合同中地位不对等密切相关，政府违约成本较低，且企业在政府违约后并没有有效的法律救济渠道，企业利益难以保证，这是阻碍民营企业参与PPP项目的重要障碍之一[17].

3.3 PPP项目出现投融资困境

在金融市场发展完善的发达国家，PPP项目的融资渠道呈现多样化特征，具体包括银行贷款、ABS融资、出口信贷、辛迪加贷款、融资租赁等，而我国现阶段的PPP项目融资渠道却十分有限，仍以传统的商业银行贷款为主.PPP项目建设运营周期普遍较长，需要长期的资本支持，而商业银行贷款年限相对较短，容易造成期限错配的问题.一般来说，融资方式的多样化有利于风险管控，而现阶段我国融资方式单一，不能满足PPP快速发展对资金的需求，更不利于分散风险，容易造成PPP融资难度加大，融资成本上升.此外，PPP模式下，项目公司的融资即是社会资本的投资，融资活动存在困境，与其紧密关联的投资活动亦不可避免.PPP模式下的投资活动存在的问题主要表现为社会资本的投资退出受到严格限制，许多社会资本即使能够通过合理的投资结构设计增加获利可能，但由于没有完善的PPP投资退出机制而对PPP项目望而却步，最终导致PPP投融资困境：一方面是PPP项目公司因为融资渠道单一等因素出现“融资难，融资贵”的问题；另一方面社会资本(主要是民营资本)有充裕的资金却因为PPP项目投资退出机制不完善，出于资金安全因素的考虑不愿冒风险投资PPP项目.

3.4 PPP相关法规机制尚不完善

PPP组织结构十分复杂，涉及的利益主体众多，包括政府部门，民营资本、金融机构、承包单位和人民群众等，需要完备的法律体系保驾护航，但是当前我国缺乏专门适用于PPP的法律体系，多是一些部委制定的规章和地方政府制定的法规，缺少国家层面的立法，不足以提升社会资本参与PPP项目的信心.同时，规章制定部门基于自身的立场，对PPP模式有着不同的理解.财政部基于PPP可以减轻政府债务、缓解财政资金支出压力和防范地方债务风险的角度，认为应由其来主导推广PPP模式，而国家发改委却认为PPP所涉及的领域大多是公共产品和服务领域，发挥PPP的优势有助于稳增长、促改革、调结构和惠民生，应由其来主导推广PPP模式，两部委分别就政府和社会资本合作、特许经营密集出台了指导性文件，基本涵盖了操作指南、合同管理、创新投融资等[18]，但因两部门的职能和出发点不同，各自出台的规章制度间存在着不协调、不配套的问题，一定程度上阻碍了PPP模式的推广应用.对于PPP项目主管部门归属不清的矛盾，亟需更高层级的立法机构进行协调和统一共识，出台专门适用于PPP的法律，形成统一的PPP法律体系避免“令出多门”；并且从法律上确定主管部门，避免发生“九龙治水”现象，清除现阶段多头监管的现实障碍.

4 结语

自20世纪80年代中期至今，PPP在我国已经发展了三十余年.从我国第一个采用BOT方式建设的PPP项目——深圳沙角B电厂项目，到截至2017年12月末，全国入库项目合计14 059个；从最开始小范围试点到现在遍地开花，如今已覆盖了31个省(自治区、直辖市)和19个行业领域；从最开始只注重其融资功能，到如今上升为体制机制改革创新的高度.PPP在我国发展历程中，大大提高了公共产品和服务的供给效率，并且产生了巨大的经济社会效益.与此同时，当前PPP推广应用中存在一些突出问题，制约着PPP进一步发展.只有不断地发现、分析、解决PPP实际存在的问题，并且采取有效措施为PPP规范有序的发展营造一个良好环境，才有利于PPP行稳致远.针对我国目前PPP项目实施过程中暴露的一系列问题，笔者认为可以通过以下措施进行改善：实行严格的问责机制以规范政府行为和完善PPP激励约束机制以规避社会资本机会主义行为[19]；增强政府契约精神，恪守协议，建立公平公正的PPP市场准入门槛，摈弃对民营资本的歧视和破除隐性进入壁垒；积极开拓融资渠道，加快融资体制改革，积极推动信贷、基金、债券融资以及资产证券化等多途径的融资方式和建立完善有效的PPP投资退出机制；加快相应的立法进程，建立完善统一的PPP法律体系，以解决相关法律、部门规章和规范性文件之间不协调问题[20].