宜昌磷矿樟村坪矿区矿山地质环境管理工作探讨

任克雄, 刘园福, 陈骏峰, 慕金坤, 黄德将, 曹福远, 郑之伟

(1.宜昌市夷陵区国土资源局,湖北 宜昌 443145; 2.中南冶金地质研究所,湖北 宜昌 443000)

近年来,中国将生态环保、生态文明提升到更高的层次,矿山地质环境保护和监管工作作为生态文明建设的重要组成部分,也是地方政府的重要工作(如甘肃省祁连山国家级自然保护区生态环境问题)。特别是随着国家层面矿产资源权益金制度改革、取消矿山地质环境治理恢复保证金并建立治理恢复基金、加快建设绿色矿山的实施意见和中央层面生态环境损害赔偿制度改革方案[1]等一系列涉及矿产、生态环保领域重要改革政策的出台,地方政府和相关主管部门的矿山地质环境监管工作面临新情况,急需进一步结合实际、探索建立新的长效机制。本文基于宜昌磷矿樟村坪矿区矿山地质环境现状和发展趋势,充分结合前人的详查成果和其他各地的探索实践,分析、总结了辖区内矿山地质环境监管形势,并尝试从监督管理层面展开探讨。旨在为樟村坪矿区(乃至宜昌磷矿集区)矿山地质环境管理工作提供基础性参考,从而促进该地区探索建立新的长效监管机制,为绿色矿业发展提供借鉴。

1 樟村坪矿山地质环境现状与发展趋势

1.1 矿山地质环境现状

1.1.1 主要矿山地质环境问题

矿山地质环境是指因曾经、正在开采或准备开采的矿床及其邻近地区,其岩石圈上部与大气、水、生物圈组成一个相对独立的环境系统[2];矿山地质环境问题就是指在这一相对独立的环境系统内,由于开采矿床造成物质交换和能量流动超过本系统的环境承载力引发的地质和环境方面的破坏,主要包含矿山地质灾害、土地森林资源损毁、矿山“三废”污染和地下水系统破坏等几个方面。樟村坪镇位于湖北省宜昌市夷陵区北部边陲,镇域面积456 km2,镇域内磷矿资源丰富,总储量达15.20亿t,位于亚洲第二大磷矿腹地,属全国五大磷矿集区之一的鄂西磷矿集区中的重要矿区[3-5],占湖北省磷矿保有供应量的42%[6]。近四十年的大力开采对地方经济发展作出了重要贡献,同时也对矿山地质环境造成了严重破坏,引发了一系列矿山地质环境问题。

郭峰等(2012)、陈骏峰(2013)和张端淼等(2014)通过地质灾害普查和评价分区,查明樟村坪矿区矿山地质环境问题主要有采空区塌陷、地面裂缝(沉降)、山体危岩崩塌、地下水位下降和泥石流五种类型,以崩塌危岩、采空区塌陷为主(占44%)[6-8]。郭峰、马振等(2016)对夷陵区(包含樟村坪矿区)地质灾害进行详查,调查统计了夷陵区磷矿区矿山地质环境现状基本情况[9-10],笔者通过实地调查矿区地质环境问题最新情况,对前人的调查统计表进行了完善更新,如表1所示。可知,矿区矿山地质灾害点达197处,形成采空区1 585.23 hm2,破坏土地面积369.20 hm2,矿渣堆场74处(累计存量261.19万t),废水排放253.14万t/年。

表1 夷陵区磷矿区矿山地质环境现状基本情况统计表(据郭峰等(2012、2016)、张端淼等(2014)、任克雄等(2017)完善更新)Table 1 Statistical table of current situation of mine geological environment in Yiling phosphate mine area

注:目前宜昌市夷陵区樟村坪镇区域开采磷矿量占全夷陵区99.9%以上;樟村坪矿区内硫铁矿于2002—2003年关闭,累计产量约2万t;表中“—”表示该项数据没有或未能收集到。

1.1.2 矿山地质环境恢复治理现状

2007年以来,在湖北省矿山地质环境恢复治理备用金等相关政策的实施和引导下,结合国土资源部和省市区政府先后从政策和资金上鼓励支持“三型矿山”和“绿色矿山”的创建,樟村坪矿区内的矿山企业进行了一系列恢复治理工程,创建完成6家省级绿色矿山,在全省率先形成示范效应。如2017年11月,全省绿色矿业发展示范区创建工作推进现场会将樟村坪矿区作为参观考察示范区。笔者(2017)通过对樟村坪矿区内23家矿山开展了矿山地质环境恢复治理工程调查和不完全统计,对收集到的75个矿山地质环境恢复治理项目工程量进行统计分析(表2),发现整体上矿山地质环境恢复治理资金投入巨大,且效果良好,但仍存在采空区防治起步晚且充填治理率低、损毁土地森林资源恢复治理率偏低,缺乏政府层面联动设计、流域综合治理(黄柏河流域综合治理)设计思维等不可忽视的问题[11]。

表2 樟村坪镇矿山地质环境恢复治理工程量表(据任克雄、陈骏峰等,2017)Table 2 Scale of mine geological environment restoration andcontrol engineering in Zhangcunping Town

1.2 矿山地质环境发展趋势

湖北省政府2017年批复的《宜昌市夷陵区开展矿产资源开发整合创建省级绿色共享磷矿示范区方案》,将樟村坪矿区磷矿资源划分为枯竭区、发展区和远景区,枯竭区内陆续到期的矿业权将不再延期,并逐步压减整个矿区内矿业权数量及产能,矿区内中小型矿山将不断关闭整合[12]。其中枯竭区包括樟村坪、桃坪河、丁家河、殷家坪和灰石垭等南部老采区,该区段内历史遗留的矿山地质环境问题将陆续显现,主要为采空区塌陷和地裂缝(地面沉降);发展区为矿区北部的董家河、西岔河一带,该区段内为深部集中采、探矿,主要对地下水造成破坏,影响山体边坡稳定,引发山体危岩和损毁土地,将成为今后矿山地质环境防治的重点区域。

2 矿山地质环境监管形势

2.1 历史遗留问题逐步显现

樟村坪矿区内矿产资源(主要是磷矿、少量为在采石墨矿和已关闭的硫铁矿)经过近四十年的大力开采,加之湖北省矿山地质环境恢复治理备用金政策从2007年才开始实行,造成了较多的矿山地质环境历史遗留问题。考虑到矿产开发本身对环境的破坏具有必然性和综合性、对环境的影响有链式放大效应和滞后效应的客观规律[13],且随着矿区居民生态环保意识和法律意识的加强,矿区内的矿山地质环境历史遗留问题将加速显现,由此引发矿地矛盾的进一步激化,给地方政府和主管部门的监管工作带来了很大的挑战。

如2017年2-3月、7月,樟村坪集镇丁家河片区和殷家坪村董家老湾地区地面发生微弱震动(均持续超过一个月),造成集镇周边和董家老湾附近50户居民产生恐慌,不敢在家中居住和正常下地耕作,经专家和专业测绘机构现场测量、勘查,初步认定为老采空区发生部分变形、塌陷引发冲击波所致;2017年5-6月,樟村坪居委会原920采矿井口区域多次发生山体滚石,经专家现场勘查,发现为昌达樟村坪磷矿(原化工部与湖北省政府共建的磷矿集团企业经改制后的)老采空区变形山体表面松动所致。

2.2 系统性规划、调查和监测工作滞后

据原国土资源部地质环境司通过对全国矿山地质环境恢复治理相关数据的统计分析,提出了矿山地质环境管理模式应包括调查评价、监测监管和恢复综合治理3个主要环节[14]。原国土资源部分别于2014年、2015年制定印发《地质环境监测管理办法》和《矿山地质环境监测技术规程(DZ/T 0287—2015)》[15-16]。但由于现行的《矿产资源法》对矿山生态环境保护的规定过于笼统,导致地方矿山地质环境管理相关的机制体制无法有效建立和运转,使得矿山地质环境恢复治理速度远远小于破坏的速度[14,17-19],这就要求实施矿山地质环境系统性的规划、调查和监测工作。

目前,樟村坪矿区内矿山地质环境系统性的规划、调查和监测工作较为滞后,主要表现在:①历史遗留问题调查评价工作滞后,如老采空区的调查评价[19];②矿山地质环境监测主要由各矿山企业承担监测主体责任,负责监管的地方政府和主管部门不能实时掌握其监测动向,缺乏统一的监测管理平台;③历史遗留的矿山地质环境问题“旧账”未能彻底恢复治理,现今部分矿山产生的“新账”也没规划落实有效的防治措施,大多数矿山主动进行矿区地质环境恢复治理的动力不强。

2.3 监督管理机制不完善

2.3.1 多头管理不顺,系统化管理缺乏

矿山地质环境监管是一个涉及多学科、多部门的综合性工作,它不仅仅局限于矿山地质灾害,还涉及到环保、水体污染和森林毁损等方面。目前在樟村坪矿区所在的夷陵区,矿山地质环境恢复治理工作一直都由国土资源主管部门负责具体监管,包括备用金的收缴、恢复治理方案的评审、项目工程的监管和项目验收几个方面,且目前主要限于矿山地质灾害的恢复治理;水利、环保和林业部门在矿山前期建设时审批并收取了排污费、森林植被恢复费等相关费用,后续的监管却难以及时跟上;尤其让基层国土资源所负责对恢复治理工程现场施工的日常巡查检查,使基层国土资源所有心无力(因现场还涉及到山林、矿山水体污染等方面的核查),致使矿区矿山地质环境具体监管工作总体呈现出“既多头管理,又管理不好”的状态,以采代治情况时有发生。

2.3.2 市场化机制、生态补偿机制尚未形成

近年来,原国土资源部针对各地矿山地质环境恢复治理情况,联合国务院其它有关部委出台了若干指导意见,明确了遗留的矿山环境问题的恢复治理由政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作的管理模式;中共中央办公厅、国务院办公厅也于2017年印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》,要求各省级政府应当制定生态环境损害索赔启动条件、鉴定评估机构选定程序、信息公开等工作规定,明确国土资源、环境保护、住房城乡建设、水利、农业、林业等相关部门开展索赔工作的职责分工。

目前樟村坪矿区内历史遗留矿山地质环境问题主要由中央、省和区级政府出资进行恢复治理,尚未形成社会参与、开发式治理、市场化运作的管理模式。如樟村坪国家矿山地质公园项目(昌达樟村坪磷矿矿山地质环境恢复治理任务)自2015年开工以来[10],一直处于只有投入(中央和省政府出资)、没有产出的非市场化模式状态。

矿区内的生态红线迟迟未划定,使得磷矿勘探开采规划不能更好地与当前矿区生态环保要求相结合。如发源于樟村坪镇黑良山的黄柏河(东支)是宜昌市城区百万居民的饮用水源,虽然该市政府专门成立了黄柏河流域管理局,并按省级规定出台了《宜昌市黄柏河流域保护条例》[20]和《黄柏河东支流域生态补偿方案(试行)》[21],但该条例和方案仅针对流域内矿山排放水水质达标和超标的奖惩和水环境方面的治理,尚未形成系统化的生态补偿机制。因生态红线未划定(重要生态功能区、生态敏感区或脆弱区),使得水源地范围内的磷矿开采矿山(特别是深部开采)的去留悬而未决,且深部开采对黄柏河流域水量影响的科学调查评价工作也一直未开展。

3 矿山地质环境管理工作探讨

面对当前矿业形势无明显好转、磷矿产能过剩和资源约束趋紧的严峻形势,加之中央、部委层面的一系列涉及矿山环境、生态环保重要改革政策的密集出台,以及国内现行关于矿山环境保护与治理的相关法律法规还比较笼统、缺乏可操作性[17-18],地方政府和相关主管部门的矿山地质环境监管工作面临新常态。笔者立足监督管理角度,从以下三个方面对樟村坪矿区矿山地质环境恢复治理工作进行探讨。

3.1 理顺监管机制,加强管理协调

地方政府要充分认识到矿山地质环境保护工作是生态文明建设的重要组成部分,其在地质环境工作中中央已明确的属地监管职责[19,22],要从甘肃省祁连山国家级自然保护区生态环境问题中汲取教训,彻底转变发展理念,对矿山地质环境问题要敢于面对、真严真管。

针对樟村坪矿区所在的夷陵区,可以借鉴山东省有关地方的做法[18],具体以区政府磷矿管理办公室为依托,建立环保、国土资源、水利、林业、安监多部门联合开展矿山地质环境保护执法检查监督的联动机制,同时区公安分局环境保护警察大队要在樟村坪矿区设立常驻分队,对多部门联合执法检查监督发现的矿山地质环境问题要严厉处罚,形成强制威慑力。尤其是针对矿区内黄柏河流域水资源的保护工作,区公安分局环境保护警察大队要与宜昌市黄柏河流域水资源保护综合执法支队形成合力,建立常态化巡查执法机制,保障宜昌市饮用水源安全。

3.2 重视规划、调查和监测,落实事中事后监管

在“放管服”改革要求的大背景下,《财政部 国土资源部 环境保护部关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》出台,其要求矿山地质环境恢复治理经费由矿山企业自设会计科目、自筹自用,地方各级国土资源和环境保护部门要建立动态监管机制,加强事中事后监管。考虑到矿山地质环境问题具有链式放大效应和滞后效应的客观规律(有时还具有不可恢复性),这就为事中事后的动态监管带来挑战,需要监管部门时刻掌握辖区内矿山地质环境的动向和发展趋势,此时建立基于区(县)层级统一的矿山地质环境监测信息监管平台显得尤为重要。

该平台可直接在目前已经较为成熟的国土资源“一张图”系统内建立,可放置于与矿政管理和地质灾害(地质环境)管理模块的并列逻辑节点位置,内容包括遗留的矿山地质环境问题和现今产生的矿山地质环境问题两大类。针对历史遗留的“旧账”,地方政府要组织定期调查评价,提出分类分区处置措施建议[10,23],录入系统并纳入地方经济社会发展规划和财政预算[24],综合考虑治理措施的系统性、时效性和有效性,逐步恢复治理,使治理效率最大化和投资效率最大化[25];针对现今矿山产生的“新账”,要充分发挥每年的矿业权公示制度,督促矿山企业履行动态监测主体责任,并定期报送监测结果。

同时,为保证矿山地质环境监测的质量,要求矿山企业必须按照《地质环境监测管理办法》和《矿山地质环境监测技术规程(DZ/T 0287—2015)》进行监测,鼓励其委托有矿山地质勘查、地质灾害评价资质的地勘单位、公司承担监测任务。地方政府和主管部门也可以通过政府购买服务渠道将监测的信息汇总、存储、分析、报告编制和部分技术性监督检查工作委托给专业监测机构,增强监测管理的科学性和连贯性。

3.3 探索市场化、生态补偿机制,形成长效机制

对历史遗留的矿山地质环境问题,要立足樟村坪镇经济社会发展实际,探索引进社会资金,走既有投入又有产出,惠及矿区居民的市场化运行机制。如对矿山矿渣占用的废弃地,在符合规划的前提下,在用地政策和税收政策方面给予优惠,引进社会资金,并与镇域内扶贫工作优惠政策和近两年来兴起的民宿避暑发展实践等相结合,打造避暑养生胜地,发展扶贫产业等。

针对樟村坪矿区作为宜昌市城区生态屏障和重要饮用水源地的实际,建议湖北省和宜昌市两级政府尽快划定矿区生态红线,出台生态红线的具体管理办法,研究矿区内处在黄柏河水源地核心区内磷矿矿业权的退出政策和补偿标准[26]。同时省级政府要充分理解国务院出台的《矿产资源权益金制度改革方案》,加紧研究确定改革方案中地方政府的资金分成(矿业权出让收益的60%,矿业权占用费的80%和全部的资源税)[27]在省、市、区(县)三级中的进一步分享比例,并根据各县市区的矿产开发和矿山地质环境形势的实际,进一步确定并提高用于矿山地质环境恢复治理的资金比例,形成资金划拨、项目申请和验收等制度,促进形成矿山地质环境恢复治理的长效监管机制。

4 结论

建议建立矿山地质环境恢复治理的多部门联动督查机制,基于定期调查评价的统一监测管理平台,引入社会资金,探索市场化机制,尽快划定矿区生态红线(划定重要生态功能区、生态脆弱区范围),出台具体管理办法,以及在矿产资源权益金制度改革后确定并提高矿山地质环境恢复治理资金的比例等制度,促进建立矿山地质环境新的长效监管机制,走一条既要金山银山更要绿水青山、适合地方特色的绿色矿业发展之路。