适应新时代发展要求?提高新型城镇化质量

天莹

党的十九大报告提出，“中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾发生重大变化，体现为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。为解决好不平衡不充分发展问题，报告进一步提出“坚持以人民为中心、坚持新发展理念、坚持在发展中保障和改善民生等基本方略”，以及把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势；加快农业转移人口市民化；提高保障和改善民生水平等一系列措施，这些内容都强调了“发展的质量”。高质量发展，不仅是对我国经济社会发展的要求，也是对城镇化提出的新要求。在新时代新征程上，提高发展质量已成为未來经济社会发展的主线，城镇化同样也要把提高质量放在首位。过去那种数量型、以城市规模扩张为主要特征的城镇化发展模式，带来一系列问题，已经不适应新时代发展的要求，要尽快转变到高质量的新型城镇化轨道上来，从以城市基础设施建设和城市规模扩大为重点，向以民生为重点和城市可持续发展为重点转变，在充分认识城镇化过程中的不平衡不充分发展问题的基础上，找准切入点，不断提升新型城镇化质量，才能适应新时代的要求，才能让进入城市和城镇的农牧业转移人口和城镇居民有更多的归属感、获得感和幸福感。

一、城镇化过程中不平衡不充分发展的主要表现

当前，我区城镇化率达到了61.19%，与2012年相比提高3.45%；城市市政基础设施水平大幅提升，与全国的差距明显缩小；城市公共服务投入不断增加水平不断提高；城市人口、产业集聚力提升，已经形成了以呼包鄂城市群为核心和以各盟市中心城市为增长极的城镇体系；制约人口城镇化的户籍制度改革深入推进，城镇化整体水平不断提高。但城镇化过程中还存在若干不平衡不充分的发展问题，还不能满足新型城镇化的要求及城镇居民对美好生活的需要，主要表现为以下几方面：

一是常住人口城镇化率和户籍城镇化率间的不平衡。2017年，我区常住人口城镇化率达到了62%，户籍城镇化率不足50%。这就意味着还有相当一部分农牧业转移人口虽然进入了城市和城镇，长期在城市生活工作，收入主要来自非农收入，但始终没有落户，处于人在城市、户口在农村的 “人户分离”的状态。有的人处于一种兼业状态，农忙时回村务农，农闲时在城镇务工。一方面，由于国家户籍改革深度推进，除了少数大城市外，没有城镇户口对他们在城镇生活的影响越来越小，导致小城市和小城镇户口吸引力下降，户籍人口数量增长不快；另一方面，农牧民进入城镇落户还存在后顾之忧，仍然把土地和宅基地当作最后的保障。此外，农村现有多项补贴政策，国家也更加重视农村发展，农村户口含金量提高，也是他们不愿转为城镇居民户口的原因之一。

二是城镇化发展的区域间和城市间的不平衡。我区东部城镇化滞后于西部，二者相差14.75个百分点。盟市间的不平衡也十分突出，常住人口城镇化率最高地区和最低地区相差48.4个百分点。12个盟市中，还有巴彦淖尔市、乌兰察布市、兴安盟、通辽市、赤峰市等5个盟市城镇化率低于全区平均水平，其中有4个盟市城镇化率低于50%，4个盟市中3个盟市位于东部地区。

三是大中城市与小城市及城镇发展上的不平衡。我区1500多万城市城镇人口中有40%以上的人口生活在城镇，近 60%的人生活在城市。而城市人口中，又有60%多的人生活在大中城市，30%多的人生活在小城市。我国现有行政管理体制和财税体制使得层级越高的城市越容易获得更多的资源，获得优先发展。而低层级的城市和城镇在获得资源上处于劣势，是其发展相对缓慢的因素之一。小城市尤其是小城镇不论产业、市政基础设施还是公共服务都相对滞后，影响着城镇的宜居性和人口吸引力。因此，在进入本世纪后的10年，人口向盟市中心城市集中的趋势明显大于城镇，城市人口增长快于城镇人口增长，极化效应大于扩散效应，其结果进一步加剧小城市和小城镇人口流失，不利于大中小城市和城镇的均衡协调发展，一定程度上还加重了大城市的“城市病”。

四是产业发展不充分。产业发展与城镇化呈现正相关性，是城镇化的根本动力。由于我区以资源型产业为主，产业链条短，产业升级不够快，战略性新兴产业虽然获得了较快的发展，但占比仍然偏低，产业结构亟待优化。产业结构进一步影响着就业结构，进而也制约城镇化的发展。同时，东西部经济发展上的差距，也导致了东西部城镇化的差异。

五是公共服务供给不充分。进入本世纪以来，尤其是2005年至2010年，城镇化速度每年高于1.3个百分点，且高于全国城镇化速度。2011年之后虽有所下降，但仍然保持在0.8到1个百分点。农牧业转移人口快速进入城市，而城市公共服务供给跟不上人口快速城镇化的需求，形成了巨大压力，使得一部分人处于半市民化状态。这在教育上表现得尤为突出，大量农牧业人口进入城市，而城区教育承载力不足，优质教育资源分布不均衡，导致一部分转移进城的农牧民子女相对就近入学或者到民办学校就学，在短期内难以保证每个进城务工人员的子女与城镇居民子女同等质量的教育；一些进城农牧民虽然长期工作或者生活在城市，却没有缴纳城镇居民或者城镇职工养老保险。这既有个人参加保险意识不强、经济能力不足的原因，也有务工人员流动性大、养老保险接续困难以及一些务工企业为了减轻负担，不愿给务工人员缴纳养老保险的问题。上述多种因素导致了进城务工人员参加养老保险的比例偏低。城市职业技能培训水平、模式难以满足农牧业转移人口的就业需求，也难以适应产业转型和市场就业岗位需求的变化。

六是城市群发展不充分。呼包鄂城市群在人口密度、产业分工协作程度、辐射带动能力、一体化发展体制机制等方面与我国十大城市群相比还存在较大差距，极化效应明显，导致人口过度向呼包城区集聚。而其中的县城和小城镇对人口吸引力不足，大中城市和小城镇发展不够协调，城市群成熟度亟待提高。我区东部因城市布局分散，规模普遍偏小，尚未形成具有明显带动作用的增长极，导致农业人口转移相对缓慢，城镇化发展滞后。

七是小城市和小城镇发展不充分。全区20个城市中有小城市15个，小城镇496个，小城市和小城镇规模普遍偏小，产业集聚力和吸引力不足。一些县级市人口过少，通常不足10万人。而小城镇人口规模低于2万人的约占85%以上，产业单一，就业岗位缺乏，消费需求不足，集聚人口的能力较弱，导致了人口的外流，城镇规模难以持续扩大。

二、提高新型城镇化质量的思路

本世纪以来的快速城镇化过程中，我区已有541万人实现城镇化。这些城镇人口中还有相当一部分处于“半市民”状态，需加快向市民化转变。同时，按照世界城镇化发展规律，我区尚处于城镇化发展的中期阶段，总体上看，距离进入城镇化发展的后期阶段，即城镇化率达到70%，还差8个百分点。按照现有的速度，农牧业人口向城镇和非农产业转移，完成城镇化中期阶段，还要持续10年左右的时间。而这些农牧业转移人口实现完全市民化也需要一定的时间。因此，推进新型城镇化是未来10年或者更长时期内城市工作的重要任务。我们应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，坚持以人民为中心，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，从不充分发展入手，逐步解决不平衡问题，促进新型城镇化的高质量发展。

一是坚持新发展理念，提高经济发展质量，为城镇化提供持续动力。以供给侧结构性改革为主线，加大城市产业结构的调整，加快传统产业的升级，把实体经济做实做强做优。大力发展新兴产业和服务业，尤其是产业关联度高的产业，增加就业岗位，促进高质量就业。实施创新驱动发展战略，为经济发展提供科技支撑。大力发展智能企业、智能服务、智能经济，加快建设智慧城市。

二是以教育、养老、住房为重点，提升公共服务供给能力，加快转移人口市民化。合理规划布局教育用地，增加学校数量，在新区建设中要配套建设学校，留足教育空间，加强学校教师之间的交流，提高弱势学校的教学质量，促进教育资源的均衡。同时也要支持民办学校的发展，实现民办公办共同发展。以优厚的待遇吸引人才向旗县和乡镇学校流动，提高旗县、乡镇中小学的教育质量，缩小城市与县城在教育质量上的差距。加快推进居住证制度，将进城农牧民纳入到城市养老、医疗、住房保障体系。加强宣传，提高进城农牧民参加养老保障的意识。同时，增强企业责任意识和农村牧区进城务工人员的权益意识，与企业签订合法劳动合同，并促使企业及时给农牧民工缴纳各类保险，扩大社会保障覆盖面。继续加大保障房的建设力度，加强监督管理核查，完善退出机制，改变只能进不能出的问题，逐步让无能力购买商品房的转移进城的农牧民住上公租房，使他们住有所居。

三是加快土地制度创新，形成与城镇化的互动。加快农村土地改革，建立宅基地退出机制，对于长期不在农村牧区生活的农牧民，本着自愿原则让他们退出宅基地，并给予合理的经济补偿，为他们在城市城镇买房、缴纳养老保险提供资金保障。应将退出的一部分宅基地逐步转为耕地，扩大农村土地规模，保证18亿耕地红线不被突破。

四是提升呼包鄂榆城市群辐射带动作用，培育东部新增长极，促进区域协调发展。加快西部呼包鄂榆城市群的发展，形成新优势。关键要加快呼包鄂一体化进程，加强与榆林的联系，在生态建设、基础设施互联互通、产业协调优势互补上下功夫。特别是产业布局上要打破地区界线，避免产业同构、重复建设。建立完善呼包鄂榆城市群合作机制，加强地区间的合作，促进传统产业升级和绿色化，扩大新兴产业规模，形成新的经济竞争优势，增强辐射带动效应。同时，我区地域狭长，西部地区很难辐射到东部地区。因此，要培育新增长极，带动东部发展，进而实现东西部城镇化协调发展。积极推进东部赤峰、通辽两市的一体化发展，形成新的“赤—通”增长极，进而带动东部整体发展。要把赤峰、通辽的高铁建设纳入未来交通发展规划中，形成赤峰通辽1小时城市圈。抓住“一带一路”倡议、京津冀一体化发展、东部老工业基地振兴等契机，利用两座城市交通比较发达、与北京和沈阳联系比较密切、具有教育文化方面的人才优势，加强两大城市产业上的协作，扩大对外开放，将东部城市发展主动融入到“一带一路”沿线、京津冀城市群、东北哈长城市群、辽中南城市群发展的大格局中，形成“一加一大于二”的经济优势，构建大中小城市和小城镇协调发展格局。

五是加快小城市和小城镇发展，缩小与大中城市的差距。我区不仅以中小城市、小城镇为主，而且规模偏小，自我发展能力不足。因此，要加快这些城市的建设和发展，集聚更多的人口，发挥集聚效益。要加大对小城市和旗县的财政支持，推进自治区直管县改革。尤其要切實落实相关政策，让更多的财政资源惠及县城和重点小城镇，激发城镇发展活力，加快小城市和县城的发展，提高宜居性，实现农牧民就近就地城镇化。

（作者单位：内蒙古社会科学院）

责任编辑：康红波