基于可持续发展视角的造林与护林的优先性分析

农建卫

摘 要 造林是一种美德，也是中国环境发展的必然要求。新中国的植树造林事业取得了丰硕的成果，但也产生了一些不好的现象：经济林大幅扩张，但永久有效的森林面积没有大幅增长，使国土保育与林农权益存在一定程度的冲突。基于此，认为政府国土保育的林业政策必须贯彻，林农经营收益亦不容忽视，而适当伐木的定义也应在奖励造林与限制伐木之间求其平衡，消极地限制伐木需转换为积极禁伐，兼顾林业政策与林农的权益，方可实现国土保育与林业经营的双赢目标。

关键词 护林；造林；国土保育；林业政策；双赢

中图分类号：F326.2 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.15.083

1 造林是一种美德

造林是一种美德，也是中国环境发展的必然要求。每逢植树节很多领导会在媒体面前手拿铁铲象征性地种一棵树，努力塑造爱树的形象[1]。建国初期进行过大规模造林，主要在东北西部、河北省西部、河南省东部等自然灾害严重的地区营造农田防护林，同时在全国各地开展封山育林。第1个5年计划期间，开始大规模造林，着重营造用材林，并着手绿化西北黄土高原。20世纪70年代，华北、中原地区开展平原绿化，并在条件适宜的地方试行飞机播种造林[2]。1978年，我国开始建立西北、华北、东北防护林体系，并在全国范围内开展全民义务植树、绿化祖国的活动，至20世纪80年代已涌现一批人工用材林基地，防护林也已发挥效益，并有了大面积的经济林[3]。在媒体以及教育体系的渲染下，种树造林在中国已经是一种被普世认同与称赞的美德。

2 联合国的造林规范

《联合国气候变化纲要公约》有关《清洁发展机制》规范的“造林与再造林方法学”开宗明义所规定的第1项条件，明确证明该土地在造林与再造林活动前不得是森林，判断要件有4个：1）土地上现有木质植被高度低于森林树冠层；2）土地上不被有机会自然演替为森林的新生植栽所覆盖；3）土地不是被暂时释出，释出时间长度必须与当地政府一般林业操作实务一致，例如：间接天然因素、火灾、虫害等；4）因为环境因素、人为压力或缺乏种子来源，阻碍大规模植物入侵或自然林新生。第2项条件，判断该活动是造林或再造林的两个要件：1）再造林的土地是指在1989年12月31日之后该土地符合上述4个要件；2）造林的土地，在造林活动前至少50年处于无林状态，而且必须举证最少4次。第3项条件，为证明符合前两项条件，必须提供下列最少一种可供清楚验证的数据：1）有地面参考点的航照图或卫星照片；2）有土地使用或土地覆盖数据的地图或数字空间数据。3）土地地籍资料调查表。

第1项条件的第1个要件：“土地上现有木质植被高度低于森林树冠层”，是为了防范在既有的森林里人工种树。第2个要件：“土地上不被有机会自然演替为森林的新生植栽所覆盖”，是为了避免人工介入或干扰植被正在初期自然演替的土地[4]。第3个要件：“土地不是被暂时释出，释出时间长度必须与当地政府一般林业操作实务一致。”是为了确保人工造林的小苗可以顺利长成森林，人工造林的土地不会半途就被用作其他用途，如森林变成农田、果园、牧场等。第4个要件：“因为环境因素、人为压力或缺乏种子来源，阻碍大规模植物入侵或自然林新生。”是基于“土地公比人会种树”的理念，尊重植被自然演替的机制与现象，限定人工造林只能在无法提供树木种源的不毛之地实施，如大草原、农垦地、沙漠地区等。第2项条件将证明“该土地在造林与再造林活动前不得是森林”的时间点往历史追溯20年或50年，第3项条件则要求科学化的证据，避免空口说白话。

联合国的造林规范有两个重要精神：1）尊重大自然植被演替的能力与机制，仅在无法自成森林的土地通过人为力量介入造林；2）防止放生投机行为，短时间内进行大规模伐木将森林变成不毛之地，再向联合国申请人工造林。而联合国的最终目标是透过严谨、审慎的造林规范与作为，有效增加地球的森林面积。

3 中国的造林政策

对照联合国的造林规范，一直以来中国的造林政策，从字面上解读就知道是更换、变更森林的植被，例如：将天然阔叶林改为柳杉林或竹林。主流思想认为阔叶林是“杂木”，缺乏经济价值，无法变卖赚钱，所以就大量引进柳杉和桉树。但是随着时间演进，当初认为高利润的柳杉和桉树，如今却因为过度种植而大加鞭挞，这凸显在大陆实施经济营林所面临的国际市场竞争与社会需求变迁而产生的高度风险。

1949年，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》提出“保护森林，并有计划地发展林业”的方针，据此制定了一系列林业政策[5]。1961年，中共中央发布《关于确定林权、保护山林、发展林业的若干政策规定（试行草案）》。1981年中共中央、国务院公布《关于保护森林、发展林业若干问题的决定》。1984年，第6届全国人民代表大会第7次会议通过《中华人民共和国森林法》，确定了“以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用”的方针。为此，制定了如下策略：1）宣传全民爱林、育林、保林的理念，涵养水源及减轻天然灾害；2）全面清查违规使用的林地、超限利用的山坡地，实施造林；3）推动平地及山坡地农牧用地之造林，绿化生活环境。

广西响应中央政府号召，制定相应的政策，比如，对确定为生态公益林的，将采取更加严格的保护措施，管好管严，并对森林资源的所有者给予补偿；对划定为商品林的，鼓励搞活经营，规范程序，合理流转；对人工种植的用材林、速生丰产林、工业原料林等，则由市场调节，发挥市场对加快森林资源培育的拉动作用；用好抚育间伐政策，对抚育间伐胸径在10 cm（含10 cm）以下的林木，不纳入木材生产计划，不需要商品材采伐指标。结合农村税费改革，取消了農林特产税，将逐步返还育林基金，切实减轻林农负担。但是造林的实际执行方法也有所不当，例如：砍大树，改种小树苗；未考虑适地适种；人工栽植的成效比不上自然演替（土地公比人会种树）等，导致无法达到治山防洪的预期效果。诚如国家制定森林保护法的目的一样，林木于新植后至成林期间，虽然具有国土保安、涵养水源、吸收二氧化碳的功效，但是新植造林地对于国土保安的功能仍不如森林覆盖度较高的已成林地，但政府对已有林业的保护和重视度远不如新种林木，不能不说是一种遗憾。

2000年以前，全民造林运动已推动多年，各林政主管机关除未建立审核机制及慎选造林对象，导致急需造林的超限利用地造林比率偏低外，亦未详加调查新植造林地原地貌，造成全民造林运动执行成效乏具体对照数据可资评估，难以化解外界疑虑，造成全民造林运动政策规划及配套措施的不当及疏漏。因当时材价低迷，造林伐木利不及费，90年代以前完成的造林地，政府尚未列入补助对象，林农往往为眼前利益，申请砍伐后再造林，因此问题仍在于林业政策是否合宜，

综观中国大陆几十年来的林业政策都是为了国土保育、生态建设，但在实际执行中，却把“经济营林”当作重点：砍掉原生林、次生林或人工林，再种上高经济树苗，等到二三十年后长成大树，又会被砍伐贩卖，然后再申请造林补助重新种植小苗。所以开林道整地、喷杀草剂除草、电锯伐木、运材车上山下山等大规模人类活动反复干扰大自然的运作，造成山区土地没有修养生息的机会，也可能导致发生自然灾害。

4 思维的反转——护林优先

“全民造林运动纲领暨实施计划”的第1目标为：建立全民爱林、育林、保林的观念，涵养水源及减轻天然灾害。但是为什么真正能增加森林面积的超限利用地的造林面积仅占全民造林运动成果的很小比例呢，这是因为超限利用（林地变成农地使用来种植蔬菜或水果；林地变成茶园；林地变成温泉会馆等）的私人经济收益（1 hm2每年50～300万）高于造林奖励金（1 hm2每年3万），加上违法作业者与商业行贿执法部门，使监督部门怯于执法取缔超限利用地，所以要想借助奖励造林来解决超限利用的问题有其局限性。

另外，林地伐木虽然利不及费，但是大陆的造林政策却也间接鼓励砍大树、种小树，似乎是鼓励砍树的政策。森林有直接效益（木材收益）及间接效益（国土保安、水源涵养等），然而直接效益属于林农，间接效益属于社会大众，二者利益是相冲突的，所以对全民造林运动所持意见：政府国土保育的林业政策固然必须贯彻，林农经营收益亦不容忽视，而适当伐木的定义也应在奖励造林与限制伐木之间求其平衡，消极地限制伐木如能转换为限制伐木补偿，兼顾林业政策与林农的权益，必可实现国土保育与林业经营的双赢目标。换言之，要认识到护林（限制伐木补偿）比造林更能有效实现国土保育兼顾林农权益的双赢目标。

基于国土保育、兼顾林农权益的思路，审视国家林业种植的补贴政策，国家对荒山造林、植树造林会按规定给予一定的补贴。根据我国的《土地管理法》《基本农田保护条例》和《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》的相关规定，中央财政造林补贴资金包括造林直接补贴和间接费用补贴，补贴标准为乔木林和核桃造林每667 m2补助200元。其中，造林直接补贴是补贴造林主体所需费用，全部落实到造林主体；造林间接费用补贴是对试点县组织开展造林补贴有关的作业设计、技术指导等工作所需费用的补贴，不超过补贴资金总额的5%。林业补贴政策具有重要的作用，但也产生了一个令人担心的现象，地方政府政策不一致，有的地方政府实施限制林木伐采政策，已经迫使伐木商转向未实施限制林木伐采的其他地方，或者直接去国外寻找代替林业资源。因此整体伐木量并不会降低。所以应该将焦点转移到解决生计、经济问题，而不是单纯的人工造林、经济营林思维。要想达到国土保育、生态健康的目的，必须提供足够的经济诱因，让大部分的森林拥有者不再砍树卖钱、种小苗领补助金，转而化身为森林保护使者。

生态、生活与生计必须三生一体、共生共荣，若是单方面偏颇或倾斜必然使三生破体，接着环境恶化、生活困顿、生计茫茫。自然天灾的教训，让我们见识到人为硬性指标性工程在大自然面前显得极度脆弱、渺小与无助，档土墙、拦砂坝、桥梁等水泥构造不可能完全抵挡大自然的反扑。与其花费人民的纳税钱在此类硬件工程上，不如大规模推动护林（限制伐木补偿）政策，解决森林拥有者的部分生计问题，让森林更好地保护土地与民众。护林（限制伐木补偿）政策至此已有一大突破，但是接下来还有更多的细节必须面对，例如：补偿金额如何订定，护林范围如何划定，地主的责任与义务如何界定，强制或自愿参加，检核标准如何制定等。政策制定需要事先与利益相关者充分沟通。

参考文献：

[1] 欧阳志云，王如松，赵景柱.生态系统服务功能及其生态经济价值评价[J].应用生态学报，1999（5）：635-640.

[2] 欧阳志云，王效科，苗鸿.中国陆地生态系统服务功能及其生态经济价值的初步研究[J].生态学报，1999（5）.

[3] 麻泽龙，宫渊波，胡庭兴，等.森林覆盖率与水土保持关系研究进展[J].四川農业大学学报，2003（1）：54-58.

[4] 杨红运.抗战前江苏省植树造林研究（1927-1937）[J].安徽师范大学学报：人文社会科学版，2017（1）：90-99.

[5] 付桂华.浅析植树造林与生态保护[J].农村实用科技信息，2015（10）：56-57.

（责任编辑：赵中正）