中国国家公园资源保护的威胁防控*

1 引言

国家公园是我国自然保护地最重要类型之一，是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域[1]。国家公园体制建设是我国生态文明制度建设的重要内容，对于促进人与自然和谐共生，推进美丽中国建设，具有极其重要的意义。

国家公园不同于一般公园，国家公园既具有极其重要的自然生态系统，又拥有独特的自然景观和丰富的科学内涵，代表国家形象，彰显中华文明，兼具科研、教育、游憩等综合功能。

本文将立足中国的自然生态区域特性、基本国情、发展阶段和自然文化资源价值认知特色，针对国家公园资源保护所面临的许多威胁因素，吸取借鉴国际上各国保护地一百多年来的发展教训和管理经验，同时结合国内各类保护地的实践经验和现实问题，提出中国国家公园资源保护的威胁防控措施建议。

2 中国国家公园遴选的自然生态区域特性

国家公园强调保护较大空间范围的典型生态系统和生态过程的完整性和原真性，强调区域生物多样性、重要物种资源及其栖息地、具有全球或全国突出普遍价值的自然文化遗产资源的整体保护、保育和恢复，避免片段化、破碎化地关注生态系统的某一方面或仅注重单一物种资源的保护而造成其它资源系统及环境场所的损耗。排除任何形式的有损于资源本体及其价值的开发或占用。中国国家公园不仅对大规模生态过程和资源本体实行最严格保护，而且应提升与之紧密关联的生态服务价值和突出普遍价值。从资源保护对象来看，中国国家公园应以开放式思维，与国家主体功能区、生态保护红线区域，以及生物多样性保护战略（精准扶贫）等国家战略和空间用地政策相协调。

2.1 遵循主体功能区定位

国家公园作为依法设立的完整保护自然生态和自然文化遗产系统的保护地类型，属于国家主体功能区定位中的重点生态功能区和禁止开发区域，要因地制宜依据法律法规和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。

2.2 遵循生态保护红线管控

生态保护红线是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，具有特殊重要生态功能。统筹考虑资源禀赋、环境容量、生态状况等基本国情，根据我国发展的阶段性特征及全面建成小康社会目标的需要，合理划定并严守生态保护红线，优先保护良好生态系统和重要物种栖息地，分类修复受损生态系统，建立和完善生态廊道，提高生态系统完整性和连通性，对于提高生态系统服务功能和优质生态产品供给能力具有重要作用。国家公园要与生态保护红线区域衔接，并针对国家公园的生态保护红线区域划定实施统一协调和分类、分级管理，按照禁止开发区域有关要求，实行最为严格的保护和用途管制。

2.3 重点考虑生物多样性优先保护区域，结合生态建设与精准扶贫

《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011—2030年）》综合考虑生态系统类型的代表性、特有程度、特殊生态功能，以及物种的丰富程度、珍稀濒危程度、受威胁因素、地区代表性、经济用途、科学研究价值、分布数据的可获得性等因素，划定了35个生物多样性保护优先区域（图1），涉及大小兴安岭区、阿尔泰山区、天山—准噶尔盆地西南缘区、祁连山区、贺兰山—阴山区、六盘山区、太行山区、喜马拉雅山东南区、横断山区、秦岭山区、大别山区、武陵山区、大巴山区、武夷山区、和桂西黔南石灰岩区等众多山地峡谷丘陵区。这些地区群山连绵，区域内森林、草甸、湿地、湖泊、冰川密布，自然地貌多样，野生动植物资源非常丰富，是国家重要的生态功能区[2]。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》确定我国的连片特困地区（图2），主要包括“六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州①[3]。两相比较，可以发现，中国生态敏感性和生态重要性的地区，恰恰也是中国的集中连片特困地区分布地。国家公园生态保护，必须注重所在地原住民社区的协调发展，在有效保护生态的前提下，稳步解决贫困人口生计问题，自然生态区域的“严防”“禁止”与社会发展的“疏解”“集中”相同步。

图1 中国生物多样性保护优先区域分布图

图2 全国14个集中连片特殊困难地区分布图

3 中国特色的自然文化资源价值认知

资源是国家公园的基础，价值是资源的核心。中国的国家公园特别强调生态系统和自然文化遗产资源，资源价值相应地可分为直接利用的国家公园生态资源价值、间接利用的生态服务价值，以及具有内在非使用价值的生物多样性价值、遗产资源的科学价值、历史价值、文化价值和审美价值等。

中国是世界文明古国，历史悠久。五千多年来人类的活动，已遍及全国绝大部分区域，完全没有受到人类扰动的纯自然区域面积比例极小。一般而言，保护地对人口与社区聚落的吸引作用更强。相关研究表明，在45个发展中国家的306个保护地的边缘地区，聚落人口的增长率是平均增长率的两倍[4]。在中国的自然生态系统中，人类活动成为系统要素组成，甚至因其与自然的高度融合，形成中国特有的自然生态系统价值观和行为准则。

3.1 “天人合一”的自然历史价值观

自然与文化融合统一、兼容并蓄是我国自然和文化遗产资源的显著特征之一。不管是自然生态系统，还是重要地质遗迹，亦或自然和物种多样性的栖息地，在其漫长的发展演变过程中，除遵循其科学的自然生态规律之外，都或多或少地受到人类主观活动的影响。在中华文明数千年的发展过程中，从人类对未知自然的敬畏、崇拜而派生出神仙宗教，到以人为主的“人定胜天”、人对自然掠夺式开发导致的环境恶化，再到人与自然共生共荣的生态文明，人们逐步总结和推广了人与自然的相处之道，即“天地人合”“道法自然” “顺应时中”等，这种价值观的认知，不仅是自然生态理性和情怀的表达，也是意识和伦理层面解决资源环境保护问题的核心思想，并从中细化衍生出许多有可操作性的具体技术措施。

3.2 山水形胜、“融情于景”的自然审美观

生态系统和自然文化遗产资源的保护，在中国历代并非以经济开发功能为主，除其科学价值外，还特别强调中国独特的山水美学价值和历史文化价值，尤其强调这些价值的精神文化功能和科普教育功能，并自然而然地成为一种社会生产生活方式。“天子祭天下名山大川，五岳视三公，四渎视诸侯。诸侯祭名山大川之在其地者。”我国众多文化和自然遗产入选世界文化和自然遗产所依据的标准中出现较多的也是“美学价值”，其主要特征有三：一是具有美学价值的山川自然景观；二是具有科学和生态学价值的自然景观；三是以自然景观为主，人文景观为辅，自然与人文融为一体的山水景观[5]。

3.3 地方文化与自然高度融合的生态文化价值

中华文明是世界四大文明中唯一一个一直延续至今没有中断过的文明，数千年来开放包容思维下的文化融合造就了中华文化的自信。原住民生产生活与自然系统的融合，形成具有保护地生态系统中独特“生态文化”的特质。中国生物多样性富集地区的民族多样性和文化多样性特色非常突出。

中国“胡焕庸线”（黑龙江瑷珲（今黑河市）—云南腾冲的一条大致为45°的直线）将中国地域分为东南和西北两个半壁，东南半壁以全国36%的国土居住着96%的人口，以平原、水网、丘陵、喀斯特和丹霞地貌为主要地理结构，自古以农耕为经济基础；西北半壁以全国64%的国土居住着4%的人口②，人口密度极低，是草原、沙漠和雪域高原的世界，自古是游牧民族的天下[6]。胡焕庸线西北侧地广人稀，受生态胁迫，其发展经济、集聚人口的功能较弱，总体以生态恢复和保护为主体功能。胡焕庸线东南方聚集了中国94%③以上人口和数量众多的各类保护地，是自然人文高度融合的生态系统区（图3、图4）。

图3 2010年胡焕庸线下的中国人口密度分布图[6]

4 国家公园资源保护的威胁分类及表现

国家公园的资源保护包括保护国家公园生物多样性、生态系统提升和自然文化遗产资源及其所处的整体生态环境。生物多样性是指生物及其与环境形成的生态复合体以及与此相关的各种生态过程的总和，是一个由物种、种群、群落和生态系统构成的等级系统，它不仅包括物种与物种间、物种与环境间的相互作用，而且也包括非生物过程（如生境干扰），具体体现在遗传多样性、物种多样性、生态系统多样性和景观多样性等方面。生态系统受威胁的表征结果体现在生境破碎化、物种栖息地片断化、遗传及物种组成消失、生态功能衰退等方面[7][8]。

图4 胡焕庸线下的中国国家级风景名胜区分布图④

自然文化遗产资源受威胁的表征主要体现为资源本体的直接破坏、资源价值（包括生态价值、科学价值、美学价值、文化价值等）的受损或丧失、原始自然景观的破坏或丧失、资源所在自然生态环境的破坏等。

总结世界各国资源保护管理过程中的威胁因素，可大致分为两大类：一是不可抗力的自然因素，如火灾、地震、山崩、火山爆发、洪水、海啸、自然蜕变等；一是人为因素，如人口增长压力、大规模的工程建设、道路建设⑤、过度旅游和城市化、乱砍滥伐森林、非法盗猎、过度捕捞、围海/围湖造田、网箱养殖、采矿、采砂、采礁、采泥、超载放牧、武装冲突破坏等。人为干扰对生态系统的影响从许多层面强于自然干扰，包括干扰的作用强度、影响范围、连续时长、产生频率和潜在性危害等方面。

5 中国国家公园资源保护的威胁与防控

保护自然生态资源及其价值是国家公园的首要任务。必须确保所有经允许的国家公园的使用方式不会损害公园资源和价值，不会对其产生不可接受的影响。国家公园管理机构应该了解生态系统自然演替和资源保护的科学规律，逐渐掌握灾害发生的机理和规律，对潜在的灾害风险进行识别、预估及评价，在此基础上进行全过程风险预防、监测、控制与防御，制定日常的风险管理计划、威胁监测评估及应急预案，确保消除直接威胁和减小潜在威胁的影响。

5.1 管理威胁：资源管理

5.1.1 边界防控

国家公园的边界必须清晰，边界既是一个明确的自然生态和资源保护的空间范围，也是一种管理人类活动干扰的约束防线。国家公园边界内外的管理目标、政策要求、土地利用形式和人口发展模式有很大不同。虽然边界划定不会完全阻隔国家公园与周边地区的各种自然、文化和游憩活动联系，但清晰的空间分界线有助于人们的知觉控制，突出保护对象的价值特性，消除居民生产活动和游客旅游活动的盲目性。国家公园的边界范围划定，应能保证特定保护物种生物链生态系统的完整性，保护对象核心资源价值的完整性和真实性，保持地域单元相对独立、自然资源权属明确及管理的可行性。

5.1.2 廊道连通

借鉴景观生态学研究较大尺度上由不同生态系统组成的景观结构、功能和演化及其与人类社会相互作用的保护原理和途径，识别、设计和构建空间连续的、有效的生物保护廊道，发挥其通道和阻隔的双重作用，修复破碎化的栖息地，是维护物种栖息地及特定物种的空间活动，促使基因流动、提高繁衍概率、提高种群的数量，延续孤立的版块内物种生存的有效方式。构建野生动物迁徙走廊，需严格禁止采矿、水电开发、围栏、狩猎等人类活动威胁，在必要的游憩活动区域，应限定游人活动空间、线路、时段与方式，隐蔽设置游人通道和游览设施。

5.1.3 动态监测

不同生态系统和遗产资源类型的国家公园千差万别，管理者切忌盲目照搬，应广泛征询科学工作者的研究建议和当地住民的经验意见，了解所管辖的国家公园内哪些物种、族群、地形、地质特征或自然进程最有代表性，以此决定保护的优先次序。通过问卷调查、地图测绘以及航拍等有效的记录和监测工具，对国家公园内特定保护和优先保护的种群数量、生物多样性、地质遗迹及自然文化遗产资源的保护状况进行持续监测、动态评估、过程管理，及时确定干扰和威胁因素。

5.1.4 分区管理

分区制是使国家公园内大部分土地及生物资源保持其野生状态，并把人工设施限制在最小限度以内的一种管理手段。将整个区域按照主要管理目标进行空间分区，明确界定各分区的用地范围及每一地块资源保护的措施要求和利用强度、利用方式，确定哪些区域需要严格保护，哪些区域只可游览不可建设，哪些区域可以进行适当设施建设。

（1）分级定分区——基于人类活动影响程度的分区

在国家公园生态系统服务功能重要性评价、生态环境敏感性评价、生态脆弱性评价和文化遗产资源突出普遍价值评价基础上，构建全面反映生态系统完整性特征和自然文化遗产资源真实性特征的分区划定指标体系，计算资源保护强度指数或人类活动影响程度指数及其区间范围，以此指数的分级区间划定分区及保护级别，实施国家公园差别化分区管理。以可允许人类活动影响程度由小至大可分为严格保护区、重要保护区、限制利用区和适度利用区（表1）。

（2）功能定分区——基于资源保护对象与活动类型要求

功能分区要根据国家公园内资源保护管理目标和保护对象的要求及提供游憩机会的能力和适宜性，对国家公园土地进行差别化分区管理。各个分区需查清保育资源，明确保育的具体对象，划定保育范围，确定保育措施。以旗舰物种为主要保护对象的国家公园，需特别研究物种的生活习性和栖息环境要求，因地制宜、因物而宜地制定管理政策。

表1 基于人为活动影响程度的国家公园保护管理分区

5.2 管理威胁：社区管理

5.2.1 居民点管理

如前所述，国家公园所在的生态严格保护区域，往往也是我国贫困程度较高的区域，因此，需要综合评估社区居民生产活动的真实影响，依据法律法规和相关规划，实施居民点人口调控策略，制定有效的扶贫脱贫战略规划及行动计划，引导和鼓励绿色产业发展，强制传统高污染、高能耗、高成本的生产方式退出或转型，限制超出资源环境承载能力的各类开发活动。

根据国家公园内社区的价值、常住人口的规模、居民点性质、土地权属分布及其与国家公园管理分区的位置关系等，对居民点进行分类调控，制定保护、搬迁、聚居、控制策略（表2）。

居民社会调控的基本原则：

（1）严格禁止村镇社区对国家公园资源的直接开发利用，控制其使用方式和强度。国家公园内的社区人口总体上以减为主，禁止外来人口迁入。针对国家公园生态敏感度高、资源价值高、生存条件恶劣的区域，开展生态移民，注意解决好后续发展问题，避免移民后陷入新的贫困。

（2）人口调控与产业导引不可截然分割，生产方式及从事类型决定其生计质量及调控的可行性。开展传统落后产业和环境污染企业专项调查，提高项目准入环保门槛，制定产业转型、优化、提升、改造及退出政策。

（3）保护村镇社区的传统文化和民族文化。保护具有遗产价值的、具有传统特色的生产生活方式，保护传统民居的空间布局和建筑风貌。

（4）严格控制村镇居民点的建设边界。在全面评估国家公园内社区人口产业现状、居住生活习惯、历史文化价值及对生态保护影响基础上，根据各级村镇的资源特色、地形地貌、区位交通、产业基础、用地条件等，提出村镇居民点区域整合、规模控制和布局优化措施。

（5）做好产业调整政策的风险评估

对于国家公园内的村镇社区，或者虽然空间区位上不在国家公园红线范围内，但村民的农林生产和资源利用区域却在其中，无法截然割断他们与当地资源、环境长期形成的依存关系。需要充分评估现有产业类型和资源利用方式与保护目标的一致性和差距，并做好政策调整的风险评估。

5.2.2 社区共管

国家公园不能是孤立地隔离式保护，应加强与国家公园以外区域的政府、企业、居民、非政府组织间的合作、沟通、协调，了解国家公园周边区域发展规划和产业投资与重大基础设施建设项目情况，及时评估和监测规划建设项目对于国家公园生态过程、资源价值保护的负面影响，鼓励可兼容的土地使用类型和方式。

（1）将保护纳入更广泛的发展规划中

生物多样性和重点保护物种的种群生存能力往往依赖于国家公园范围之外的因素，针对国家公园贫困问题、发展问题和自然保护间的关系，需要将保护纳入到更大尺度的外围空间发展中，纳入到更广泛的空间发展规划中，建立“多规融合”信息平台，总体规划、详细规划与专项规划相互衔接，自然资源权属明确，非建设用地与建设用地界线清晰。

（2）就地保护，惠益共享，全过程参与

尊重社区居民的风俗习惯和信仰，将自然资源可持续管理与社区发展结合起来，培育一种开放的社区参与氛围，重视社区认知、社区态度、社区收益与社会契约，重视原先主要直接依赖国家公园内林、草、土地等资源作为生存生活来源的边远贫困山区村民生产方式改变后持续的生计需求及技术培训服务。让社区居民参与到资源认知、宣传教育、文化活动、特许经营、生态补偿、生计评估等全过程目标、策略、政策制定及执行工作中，包括社区协商机制、信息畅通机制、利益分配机制、奖励机制等，提高保护互惠的程度。

（3）社区自治，循因施策

不同类型国家公园，即使是同一个国家公园内，社区在自然环境、社会经济、文化习俗、利益诉求等方面也会存在很大差异。社区共管模式需因地制宜、分类施策，制定问题导向和目标导向双重约束下的多层级影响变量管理方案。要尊重、保存和维持地方社区，依靠当地资源和当地文化的独特性，尤其是提炼他们长期积累的传统生活方式中与保护和持续利用自然资源相关的知识、创新和实践经验，并促进其广泛应用。

通过社区自治，识别当地资源保护行动的影响变量及潜在后果，根据资源特点和保护需求确定保护边界、设施布局、参与主体、利用方式、利用程度、监督检查，制定适合当地资源环境状况的生态保护措施和社会冲突解决机制，避免“一刀切”的管理约束政策。例如，我国明清时期较为普遍的通过公示乡约行规的民禁碑来明确禁樵、禁采、禁盗、禁赌、禁牧等禁止性规定及违禁罚则的做法，值得借鉴，尤其是具有教育和示范性的奖惩结合，寓惩于乐（如罚戏、罚酒席），可以起到很好的约束规范作用[12]。

表2 依不同空间区位及对国家公园资源保护的影响大小而制定相应的政策

5.3 管理威胁：旅游规制

制定审慎而有效的战略规划和详细规划进行旅游管理，尊重和改善国家公园本地社区传统文化和民族文化的方式来推广和管理旅游业，鼓励各利益主体方认知国家公园生态系统和遗产资源的重要性和脆弱性，提升公众保护意识，探索体现本土特色、适合本地资源环境的可持续旅游发展模式。

旅游规制管理可主要通过两方面开展：一是总量控制，一是分区控制。

5.3.1 游客容量管理

国家公园应根据资源状况和生态敏感程度确定环境容量，并以容量限总量，对游客规模进行有效控制，不得对野生动植物资源的正常生长与活动等造成干扰或损害。

（1）容量定总量（以供给定需求）

国家公园需要细分不同游憩活动和不同空间分区的生态容量，以生态资源承载力确定可允许进入的游客总量，或为国家公园不同分区环境计算设定一个可容忍改变的极限数值，细化资源条件及游客体验影响因素，实行可操作、可量化的游客总量目标监控，确保国家公园不超载超量接待，减轻对生态系统的干扰和资源的潜在破坏压力。

（2）控制旺季的旅游冲击（分时控制）

调节旅游旺季的游客规模，分时游览和分区游览相结合，通过门票预约、分时段门票、区外交通分流、设置卡口、发布预警、游览疏导等措施分流高峰时节、高峰区段的游客压力。

（3）空间分流（分区控制）

空间分流（分区游览）更多地是要解决国家公园游客量周期性的局部饱和热点景区区域性的超载问题，在实际游客规模尚未达到环境容量时提前分流游客，降低局部地段的负荷压力，是一种动态预警管理机制。分区调控游客规模措施包括预约制、景区轮游制轮休制等。

5.3.2 旅游服务设施

国家公园需在掌握本地生态系统演进规律、生态资源和遗产资源价值认知、人与自然环境的相互作用关系基础上，明确可允许建设的旅行、游览、饮食、住宿、购物、文娱、保健及其他旅游服务设施类型、选址选线及规模、档次、结构、数量、风貌等建设要求。一般来说，国家公园的保护设施和附属设施建设必须进行环境影响评价，建设内容、体量、风格应与国家公园的保护对象特征以及管理目标相适应，不得盲目求大、求全、求高档。严格控制人工景观设施建设，不得任意仿建或改扩建。游客住宿、餐饮、娱乐、购物等接待设施应布置在国家公园外围地区或尽量与当地社区村镇相结合。

注释：

①四省藏区指四川、云南、青海和甘肃四省藏区。新疆南疆三地州指和田、喀什地区以及克孜勒苏柯尔克孜自治州。

②按照1933年中国人口与国土数据核算比例。

③按照“五普”（2000年）、“六普”（2010年）人口数据核算比例。

④八达岭-十三陵，王屋山-云台山、黄龙-九寨沟、长江三峡（湖北段、重庆段）、黄河壶口（陕西、山西）、福寿山-汨罗江在空间上分别按2个风景区统计。

⑤道路对生态过程的影响不单单限于道路本身的面积和长度，更多地指由于道路及其载体交通量而形成的空间生态阻隔效应和回避效应，这种效应将严重影响种群的自然演替规律，甚至会导致遗传学变异。见[9]Forman R.T.T等（1998）、[10]Kolosvary M.等（1999）、[11]Vos.C.C等（1998）相关研究。